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由新冠肺炎疫情防控探究我国疾控体系发展
席晶晶 李 浩 韩 璐  2020-10-15

“预防为主”是我国卫生健康工作不变的方针。党的十九大提出的“健康中国战略”,更是把“预防”放在了突出地位。2019715日发布实施的《国务院关于实施健康中国行动的意见》指出,人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志,预防是最经济最有效的健康策略。作为三级预防体系中效果最直观、最显著的第一级预防的实施主体,长期以来,广大卫生防疫工作者承载着党和政府的信任,不负人民群众的期待,对生命敬畏、对事业执着,始终战斗在保障人民健康的第一线,攻坚克难、勇挑重担,为维护社会稳定、促进经济发展、守护人民生命安全作出了巨大贡献。

知往鉴今,回顾七十多年来我国疾病预防控制(以下简称疾控)体系的发展历程,在波浪式前进、螺旋式上升的过程中大致经历了四个重要阶段。

公共卫生体系初步建成期(19491978年)

新中国成立后,传染病一度肆虐,人民健康遭受着严重威胁,党和政府高度重视卫生防疫工作,大力推进卫生防疫事业发展,并在195212月第二届全国卫生工作会议上确定了“面向工农兵,预防为主,团结中西医,卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作方针,开始在全国范围内建立卫生防疫站。到1965年年底,全国共建成各级卫生防疫站2499个,配备人员4.91万人,其中卫生技术人员达到4.1万人,新中国卫生防疫体系初步建立,也开启了我国公共卫生事业的历史新纪元。

而后,随着疾控能力的不断增强,我国的卫生防疫工作取得了举世瞩目的成就,天花、鼠疫、霍乱、黑热病等严重危害人民身体健康和生命安全的烈性传染病、寄生虫病和地方病得到有效控制。儿童计划免疫服务体系也逐步建立,服务保障人口逐步扩大。卫生科技水平迅速提高,人民群众健康水平也得到了大幅度提升,彻底改变了过去“千村薜荔人遗矢,万户萧疏鬼唱歌”的落后面貌,形成了一套基本适应我国当时历史条件的疾控观念和模式。

在“预防为主”方针的指引下,我国大力开展爱国卫生运动。各级爱国卫生机构认真贯彻执行“卫生工作与群众运动相结合、卫生与生产相结合、预防与治疗相结合、中医与西医相结合、群众运动与专业队伍相结合”的工作方针,充分发挥广大群众的积极性和创造性,改善了城乡卫生面貌,降低了传染病发病程度,是中国“大疾控、大卫生、大健康”理念的深化过程,也是动员全社会参与机制不断完善的过程。在此期间,疾控工作取得卓著成绩,我国人口平均预期寿命由解放前的35岁跃升为1978年的68.2岁。对此,世界卫生组织曾将中国在发展医疗卫生事业中取得的伟大成就推崇为世界范围内推动基层卫生计划的模范。

公共卫生体系发展缓慢期(19782003年)

改革开放后,随着我国社会经济的飞速发展,医疗和人民生活水平不断提高,很多烈性传染病基本灭绝,传染病的发病率和病死率也得到了明显遏制。到1986年年底,我国共设有各级卫生防疫站3516个,人员达到15.53万人,其中卫生技术人员达到12.11万人。但由于影响疾病流行的社会环境因素依然存在,特别是在改革开放的背景下,新的经济体制带来的人口和物资大量流动,疾病谱也随之发生巨大变化,促使原来一些局部性的传染病演变发展成为区域性和全国性的流行疾病。同时,由于生活方式、行为方式和社会因素、心理因素造成的慢性非传染性疾病的发病率和病死率的明显上升,政府将防病、治病的重点进行转移,疾控、卫生防疫工作逐渐淡出经济发展主干线,卫生资源的利用和重组逐渐偏向了慢性病的治疗,出现了在总体资源配置上医院发展较快,卫生防疫机构发展相对滞后的现象。基层卫生防疫机构中存在着人员素质不高、知识结构欠佳、科研设备落后的局面,导致公共卫生的基本服务职能有所弱化。

疾控体系快速发展期(20032019年)

当然,我国社会经济发展、科学技术进步、人们生活方式和健康理念的转变,促使公共卫生形势也发生了新的变化,原来的卫生防疫站和预防医科院的体制、机制、工作取向已无法适应防疫、防病的需要,急需建立一支适应新形势新要求的真正意义的国家队。正是基于这样的时代背景,在党中央、国务院的关怀下,2002123日,中国疾病预防控制中心(以下简称中国疾控中心)正式成立,与在此前后相继成立的各省级疾控中心一起,形成整合的、综合功能的、面向社会预防疾病和主动服务的综合体系,覆盖国家、省、市、县的四级疾控体系建成。

中国疾控中心的成立,初步整合了疾控和公共卫生技术管理和服务的职能,组建了集疾病预防与控制、监测检验与评价、健康教育与促进、应用研究与指导、技术管理与服务为一体的疾控机构。中国疾控中心成立仅不到一年的时间,2003年严重急性呼吸综合征(SARS)疫情再次考验了我国疾控体系。由于缺乏整合资源有效应对的能力,疾控体系整体力量薄弱、应急预警能力欠缺的现象凸显。SARS疫情中的实践检验证明,我国的医疗卫生体制依然存在一定弊端,例如,政府投入不足与投入方向的偏差,卫生监督与疾控机构的责权模糊,卫生资源行政体制的条块分割问题都在该疫情的冲击下暴露无遗。疫情的发生让我们清醒的认识到,我国疾控体系的模式不应该仅仅是“生物-医学”到“社会-心理-医学”的简单转换和废此立彼,而是要探求出一个适应我国生产力发展水平,符合我国实际,并能指导预防控制、疾病研究、公众保健、卫生资源配置等诸方面全力配合的新模式。

SARS疫情之后,党和政府加大了对我国疾控体系建设的决心和行动,疾控事业得到空前重视,疾控成为保护人民健康、促进社会和谐的重要内容。政府开始全面加强疾控体系建设,提高应对重大突发公共卫生事件的能力,配套的系统建设和整体环境有了质的飞跃,从此揭开了我国疾控事业前进发展的新篇章。之后的十余年,无论是汶川地震、玉树地震、芦山地震、舟曲泥石流等重大自然灾害后实现“大灾之后无大疫”,还是人感染猪链球菌病、人感染高致病性禽流感、甲型流感、中东呼吸综合征冠状病毒(MERS)输入、手足口病等疫情的科学防控,亦或是2008年中国奶制品污染事件处置、尘肺诊断事件处置、控烟立法推动落实以及派出整建制医疗队赴非洲开展援非抗击埃博拉疫情等,都表明我国疾控体系迎来了发展的持续上升阶段。

虽然疾控体系迎来了发展的上升阶段,但公共卫生领域中“财神跟着瘟神走”的投入模式依然没有得到有效改变,疾控体系的发展仍未能紧跟社会经济发展与深化医药卫生体制改革的步伐。疾控体系的改革、建设和发展在新时代全面构建健康中国的伟大进程中,再一次面临前所未有的严峻挑战。

疾控体系的改革展望期

庚子新年伊始,突如其来的新冠肺炎疫情成为新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。在党中央的决策部署下,各机构、全国人民快速有效的应对也彰显了我国制度的优越性和强大的凝聚力。“健康所系,生命相托”,在这场没有硝烟的战“疫”中,全国各级疾控机构的十余万“疾控人”,初心如磐、慎终如始,夜以继日地奋战在抗疫第一线,落实防控措施,加强实验室检测和流行病学调查,指导单位、场所和人群做好防护,控制传染源,阻断传播途径。承担着疫情报告管理、数据分析研判、流行病学调查、实验室检测、环境卫生消毒、社区防控等多项任务,以“7×24小时”的时间和速度全力与病毒较量,在疫情防控阻击战中发挥了不可替代的重要作用。

“殷忧启圣,多难兴邦”。正如习近平总书记在在北京市调研指导新冠肺炎疫情防控工作时指出,这场疫情对全国各级疾控中心的应急处置能力是一次大考。这次抗击疫情斗争既展示了良好精神状态和显著制度优势,也暴露出许多不足。要把全国疾控体系建设作为一项根本性建设来抓,加强各级防控人才、科研力量、立法等建设,推进疾控体系现代化。他强调,要坚持整体谋划、系统重塑、全面提升。只有构建起强大的公共卫生体系,健全预警响应机制,全面提升防控和救治能力,织密防护网、筑牢筑实隔离墙,才能切实为维护人民健康提供有力保障。

审视短板问题,促疾控体系发展

目前,我国新冠肺炎疫情防控阻击战虽已取得重大战略成果,但我国疾控体系在发展的长路上发挥其重要作用的同时,仍应时刻总结经验,审视疾控体系中呈现出的短板问题,取长补短,稳步推进我国疾控体系的发展。

疾控人才队伍建设机制亟待改善

公共卫生人力资源配置是决定一个地区公共卫生服务能力和服务水平的关键要素之一。2014年,中央机构编制委员会办公室等三部门印发《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》,明确了人才建设工作的指导思想、基本原则、基本职能、机构设置、编制配备和机构编制管理等要求,为解决疾控系统中人员不足的问题提供了政策遵循。文件要求,原则上按照省(区、市)常住人口万分之1.75的比例核定,少数民族和人口密度低的地区可适当增加。必须承认,人才流失问题已经成为对全国疾控机构的共同挑战。据统计,全国疾控机构从业人员人数由2014年的19.24万人减少到2018年的18.78万人,人员数量远远达不到既定标准,存在人才流失现象,且流出人员多是业务骨干,其中不乏领军人才和学科带头人等。此外,疾控工作覆盖面广、任务重、压力大,目前的疾控人才队伍还难以具备应对各种任务的潜能。疾控机构是从事基本公共卫生服务的公益性事业单位,不能开展面向市场的灵活创收项目,且分配形式在激励作用上还非常单一,疾控从业人员的收入待遇普遍偏低,职业获得感无法得到合理满足,严重影响了疾控从业人员的积极性,这在一定程度上造成了疾控人才队伍的不稳定。

疾控体系运行和保障机制有待改善

“投资预防的成本效益更高”,坚持预防为主是卫生工作的首要任务,建立稳定完善的公共卫生体系依然是有效控制疾病的滋生和蔓延、有效应对未来突发或复杂情况的必然选择。近年来,虽然各级财政在卫生领域的投入不断增长,但针对公共卫生领域的财政投入增长相对缓慢,而且受地方经济条件影响较大,使得不少基层疾控机构人员数量不足、设备设施不齐全,影响了疾控体系建设。因此,我国疾控体系建设亟待优化财政对于疾控工作投入模式,建立稳定的疾控事业投入机制。

应对突发公共卫生事件机制有待提升

突发公共卫生事件多是具有偶然性、不确定性,但波及范围广,极易对经济发展、社会稳定和人民生活产生严重影响。在此次新冠肺炎疫情应对中,我国疾控突发事件应急体系虽总体上是有效的,但在应对中仍暴露出存在风险评估、科学决策与应对机制还不能适应社会发展需要,部门之间、部门与地方之间、上下级之间、不同学科之间仍存在不同程度的沟通、衔接不畅和协同不力,以及全面的应急准备不够充分,应急管理体系人员、技术和物资储备不足等问题。反思疫情中暴露的短板问题,我们仍需进一步完善疾控体系中的应急处置机制,增强早期监测和多渠道监测预警能力,建立上下联动的分工协作机制,做到“平战结合”。

“身体健康是立身之本,人民健康是立国之基”。2020年国务院《政府工作报告》中对于“加强公共卫生体系建设”重点指出“坚持生命至上,改革疾病预防控制体制,完善传染病直报和预警系统,坚持及时公开透明发布疫情信息”,凸显了改革完善疾控体系的紧迫性。疾控体系改革作为一项系统工程,仍需要在整个“大卫生、大健康”环境中细细打磨,为保障人民群众全生命周期的健康、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实健康基础。

 

作者单位:中国疾病预防控制中心

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