提 要:

《国家技能振兴战略》是由劳动保障部职业技能鉴定中心承担的原劳动部1997-1998年度部级课题。本课题由张小建指导，陈宇主持。课题主报告完成于1998年初，并于同年9月28日通过了国家劳动保障部组织的部级鉴定。从经济活动和人力资源开发的相互关系出发，研究职业教育培训是本课题的一个主要特点。课题主报告在深入剖析我国传统教育培训制度存在的方向性偏差的基础上，从理论高度阐明，经过多年的实践，建构面向21世纪的新型职业教育培训体系——国家职业资格体系的时机已经成熟。国家职业资格体系是与国家学历文凭体系并重的我国人力资源开发的支柱；是一个以职业活动为导向，以职业能力为核心的全方位的人力资源开发体系。它直接服务于劳动力市场，服务于企业经济活动。它的建设对推动国家经济发展、实现充分就业和促进科学技术迅速转化为现实生产力有至关重要的作用。本课题全面深入地论述了国家职业资格体系的指导思想、基本框架、整体结构、以及各个主要部分的设计目标和运行原则。被学术界誉为面向21世纪的国家技能振兴的理论纲领，同时以其可操作性强受到实际工作部门的欢迎。

《国家技能振兴战略》研究报告

1．背景和目标

1.1经济发展与人力资源开发

经济是国家的本质，是一切社会活动的基础和中心。从本世纪末到21世纪中期，是我国实现经济起飞、民族中兴，完成社会主义现代化建设第三步战略目标的关键时期。这一时期经济体制、产业结构和经济增长方式将发生重大变革，经济活动的质量和规模将有根本性飞跃，与此相应的社会生产结构和职业结构也将发生重大变化。国家人力资源开发必须紧紧围绕经济活动这个中心，始终把为经济发展服务作为自己的主要目标。

在新世纪到来之际，经济全球化的潮流和新经济的兴起，引发了争夺新世纪发展制高点的国际竞争。初现端倪的知识经济与传统工业经济的重大差异，不但表现在生产规律和经济增长方式正在发生深刻变化；表现在世界范围内经济资源和社会财富正在重新分配；而且表现在知识经济促使人重返生产活动的中心，在人和物这两个因素的力量对比中，人重新占据优势成为主导力量。权力和财富开始向人力资本、特别是优质人力资本倾斜。物质资本追捧人力资本，人力资本支配物质资本已经成为新时代的主要特征，人力资源在经济增长中的决定性作用表现得越来越强烈。这些因素都导致了社会发展对人的素质和能力提出了新的、更高的要求。正如世界银行在最近发表的《中国21世纪教育发展战略目标政策报告》中所指出的：“一个国家的经济实力将更多地取决于其开发利用和管理人力资源的能力。技能已经取代其他因素，成为全球化经济竞争优势的基础性因素。”因此，制定正确的国家人力资源开发政策已经成为每一个国家在制定跨世纪发展战略时的首要任务。

我国自然和物质资源匮乏，主要自然资源的人均占有量均低于世界人均水平，生态环境在无序化的产业增长过程中受到严重污染和破坏，因此，经济发展再也不能走传统的、粗放的、依靠大规模物质资源投入，以及牺牲生态环境为代价的老路。降低物质资源的投入数量，提高物质资源的利用效率，提高生产的科学和技术含量，建立新的经济增长模式，已经成为当务之急。为了实现这一目标，我们不但需要科学和知识，而且需要技术和技能。科学和知识是生产力，技术和技能同样是生产力。任何科学和知识都必须通过技术和技能得到实现；任何科学和知识都只有通过处于生产第一线、直接为社会提供产品和服务的职业劳动者之手，才能转化为现实的生产力。从历史发展的角度看，我国仍处于工业化的初期，建立高产出的种植业、发展高效率的制造业、培育高质量的服务业，是当务之急。即使到了未来的时代，无论社会生活怎样演变，人最终消费的只能是产品和服务。人并不能直接消费科学和知识。科学和知识的意义在于，它们能够大大提高人们生产制造产品的效率，提高人们提供服务的质量，以及大大降低生产的成本和资源的消耗。只要人们最终需要的是各种各样的产品和服务，人们就永远需要各行各业的职业劳动者。培养和造就一支高素质的，掌握了先进操作技术、具备了熟练职业技能的劳动者队伍，是我们的战略任务。

我国人口众多、基数庞大，即使采取严厉控制措施，人口增长的势头仍将持续半个世纪，人口的零增长要到我国人口总量达到15亿以上时才能实现。显然，由此带来的总量过剩性失业压力将长期存在。现代化过程中的经济结构调整将导致数以亿计的农村劳动力向城市地区和非农产业转移；由于产业、行业和职业的发展不平衡，城市劳动力也将面临大规模转产、转业、转岗运动。在这一过程中，结构性失业压力也将长期存在。五十年来我国就业工作的经验表明，一切扩大就业空间的努力都必须和提高就业质量紧密结合。劳动者能不能获得长期稳定的就业位置，最终取决于他是不是具有这个职业、工种或岗位需要的工作能力。而劳动者适应劳动力市场需要的能力的获得主要依赖于教育和培训，依赖于社会对人力资源的开发。就业问题从来就不是单纯的经济问题。在财富和权力向优质人力资本倾斜、人的能力差异越来越影响人的社会地位和经济收入的今天，教育培训也将成为平衡社会财富分配、消除收入差别悬殊的重要手段。

发展是硬道理，吃饭也是硬道理。为了实现经济发展、充分就业和社会公正的目标，首要的任务就是全力开发我国最丰富的资源——人力资源；全力提高人的素质和能力，提高劳动者的知识水平和技能水平。人力资源开发是未来国家经济增长、充分就业和社会安定的主要支柱，中国未来社会经济发展只能走依托人力资源开发的道路。

1.2 教育改革

教育培训事业是人力资源开发的核心。近几十年来，我国教育培训事业迅速发展，为提高整个民族的基本素质，普及文化知识做出了重大贡献。但是，也应当看到，有着二千年悠久历史的我国传统教育基本上是一种服务于封建等级制度的身份教育，特别是隋唐以来培养了十万进士、百万举人的科举制度，可能在文官遴选上有其不容抹煞的历史地位，但是，作为一种教育制度，把整个社会精英层引导到读经史子集、做八股文章，走学而优则仕的路上，严重制约和阻碍了社会生产力的进步和发展，以至连满清政府在康有为、梁启超、张之洞等许多有识之士的推动下，都认识到其严重危害而在一百年前将其废除。但是，它给我们留下的沉重历史包袱却长期存在着。特别是在经济体制改革不断深化的背景下，教育培训体制脱离经济、脱离生产、自我循环、自我服务，远远不能满足社会主义市场经济发展需要的弱点暴露得越来越突出。以“高考”为核心，以“应试”为特征，以社会“分层”为主要功能的现行教育制度的种种弊病，受到社会各界广泛批评，甚至被指称为“新型科举制度”。

教育必须改革。我国的教育培训事业只有在经济改革中，才能找到自己改革的方向；只有在促进经济发展中，才能找到自己发展的道路。教育培训事业一定要坚决转移到为经济发展和生产力发展服务的轨道上来，教育观念和思想、教育体制和结构、教育内容和方法，都需要作出适应社会主义现代化建设要求的全面改革。

1.3 职业技能开发

从经济工作和劳动工作的角度，我们把直接为经济发展和劳动力市场需求服务，对我国数量最大、素质较低的后备和在职劳动力进行的职业教育培训工作，以及与之密切相关的职业技能鉴定、职业技能竞赛、技术技能人才选拔表彰和职业资格认证等工作统称为职业技能开发。

职业技能开发是劳动保障事业的重要支柱，是连接教育和生产的纽带，是促进就业和经济发展的战略手段。几十年来，我国的职业技能开发事业取得过辉煌的业绩，为国家经济发展和充分就业立下功劳。但是，我们也应当看到，当前职业技能开发事业的发展存在着种种困难和障碍。中国传统社会心理和等级意识中长期潜藏的鄙薄职业技术教育的观念，严重阻碍了国家技术技能人才的培养。职业教育培训本身也长期存在着照抄照搬普通教育模式，缺乏独立目标，缺乏完整体系的弊端，教学活动突出理论、轻视技能，突出知识、轻视操作，培养出来的人不能适应职业劳动的要求，不能迅速形成生产力。与经济和社会发展的迫切需要相比，当前，对后备和在职劳动力的职业技能开发，已经成为整个人力资源开发中最薄弱的环节。劳动者的操作性、生产性技术和技能严重短缺，阻碍了劳动者的就业和在产业结构调整中再就业的实现，成为当前出现的大量失业和下岗现象的一个重要导因；同时，企业的技术技能人才严重不足，也已经导致企业内部人力资源结构不合理，先进的科学技术、工程设计和现代管理难以迅速转化为高质量的产品或服务，严重影响了企业的经济竞争力。因此，如何将我国数量最大的低素质劳动力转化为高素质技术技能人才，这个问题已经成为我国人力资源开发的一个核心问题，成为促进充分就业、促进企业发展，实现国家经济振兴的关键问题。根据当前形势，中国一旦加入世界贸易组织，面临更剧烈的国际经济竞争和较量，特别是人力资本之间的较量，劳动者基本素质和技术技能水平与发达国家的巨大差距会进一步充分显露出来。如果今天我们对这一点缺乏前瞻性和预见性，我们终将会受到市场这只无情的、看不见的手的严厉惩罚。中国不但需要一支杰出的科学家和工程师的队伍，中国同样需要一支优秀而强大的技术技能员工大军。在一个以工人阶级为领导阶级的社会主义国家，为处于生产和服务第一线的广大工人开辟发展和成才的通道，不但具有重大经济意义，而且具有重大政治意义；在促进社会稳定、社会公正和社会进步方面，有不可估量的作用。我们要打破传统思维方式，更充分地估量职业技能开发在新世纪发展中的地位、影响和意义，制定国家技能振兴计划。加大各个主要环节的政策支持和技术保障，为迎接新世纪的到来培养和造就数以亿计高素质、高技能的劳动者，以及数以千万计的各类职业需要的专门技术人才。

2．国家职业资格制度

2.1资格认证制度的战略调整

在人力资源开发活动中，资格认证具有特殊重要的地位，它引导着人力资源开发的方向。过去很长一个时期，我国在资格认证上实行单一的学历文凭制度，不但严重妨碍和限制了人力资源在不同层次和不同领域的发展，造成不应有的社会分层分化，而且造成了经济结构与人力资源结构的失衡。为学历文凭制度服务的现行升学考试制度将国民教育带上了“应试教育”的歧路。整个国家被一个“高考热”和“升学率”所困扰。学校、老师、家长、学生都陷到那个漩涡中不能自拔。教育真正的功能完全被扭曲。事实证明，传统的教育及其考试制度已经走到了自己的尽头。

为了从根本上改变这种被动局面，建立起科学的国家人力资源开发新体系，党和政府一方面推动了以批判“应试教育”，倡导“素质教育”为主题的教育改革，另一方面对我国人力资源资格认证体系和政策做出战略调整。1993年10月党的14届3中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“要把人才培养和合理使用结合起来”，“要制定各种职业的资格标准和录用标准，实行学历文凭和职业资格两种证书制度。”中共中央的这个具有历史意义的决定，首次正式提出了在我国建立职业资格证书制度的思路，从制度建设和政策导向上扭转了我国教育培训事业长期存在的单纯追求学历文凭的偏向，为从根本上解决我国教育不适应社会经济发展要求的矛盾开辟了新的道路。其后，在《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国职业教育法》中，都对实行职业资格证书制度做出了明确规定，从国家基本法律的角度确立了我国职业资格证书制度的法律地位，使我国人力资源的资格证体系开始得到根本改造。

2.2 学科教育与职业教育

从总体上讲，教育可以分成三个部分：基础性教育、学科性教育和职业性教育。基础性教育是学科性教育和职业性教育的共同基础。基础教育完成后，教育有两大发展方向：一个是按照科学体系的内在逻辑，在学科领域中发展；另一个是按照生产活动的自身规律，在职业领域中发展。学科性教育更侧重于理论、知识和学术的严谨和完整，是推动科学发展的武器。而职业性教育更侧重于生产和工作的实际需要，直接服务于经济和生产活动，是推动科学转化为现实的生产力的武器。我国过去只注重学科性教育，忽视职业性教育，把它作为普通教育的拾遗或补充。尽管最近几年这种情况有了转变，然而由于两个体系的不同导向问题没有根本解决，两个体系的理论范畴未能完全确立，具体内容更未能科学界定，使得职业教育培训在整个国家教育培训体系中的位置仍不清晰。加上长期形成的学历至上、普教至上的社会偏见，以及由于整个社会缺乏市场化的教育培训功用和价值的评定机制，使大多数职业教育培训机构不明确自己的发展方向，不得不生搬和模仿普通教育那一套。事实上，职业性教育与学科性教育是人力资源开发体系中并重的两个主要分支，具有各自的独立形态，服务于不同的发展目标。它们的区别不在于层次和形式（它们都可以分为初、中、高等水平层次，也都可以采取职前、职后，在职和脱产等形式），它们的根本区别在于方向和内容。

市场发育很不充分的传统社会，缺乏对人力资源真实价值的评价手段，因此，教育就承担起社会分层的功用。学历和文凭成为确定人的不同“身份”和“等级”的主要工具。从这个意义上说，以高考为核心的“应试”教育和历史上的科举制度具有相近的功用。“应试教育”的实质，就是一种“等级教育”或者“身份教育”。在这个前提下，职业教育在社会地位上就永远比不上学历教育。因为，从层次上看，只有高等教育处在这个社会阶梯的最高等级上。依次下来当然是为高等教育培养预备队的普通中等教育。职业教育，特别是培养技术技能工人的中等职业教育培训必然排在这个序列的最下层，成为无缘参加高考者的收容队，或者是高考落榜者的安置所。在这种背景下，出现轻视职业教育、鄙薄技术技能人才的现象，几乎无法避免。

但是，一旦有了充分发育的市场，有了竞争性的环境，有了价值规律广泛发挥作用的条件，情况就会发生根本变化。现在，社会如果仍然不重视职业教育，鄙薄技术技能人才，市场这只无情的、看不见的手就会出来教育或者惩罚人们。忽视技术技能人员造成的劳动力市场的失衡，必将导致技术技能人员的市场价值不断提高；而普通高等院校毕业生的供给过剩则反过来将导致其市场价值不断下降。这样的现象已经在北美、西欧、东亚（包括我国台湾省）反复出现。毫无疑义，我国经济体制的市场化改革发展方向，为我国职业教育地位的提高创造了条件。当一个以能力为主导，而不是以身份为主导的竞争性现代市场经济社会到来时，职业教育与学科教育平起平坐的机会也就出现；学科教育与职业教育并举，学历文凭与职业资格并重的时代也就到来了。

工业革命以来形成的职业资格制度已经有上百年的发展史，是世界上大多数工业化市场经济国家对技术技能人员实施资格认证的通行制度。其历史与学历文凭同样悠久，其作用与学历文凭并行不勃。而且，工业化市场经济国家发展的历史经验告诉我们，一个国家在经济起飞前夕，人力资源开发的重点是基础性教育培训；在经济起飞中期，重点是中等层次的职业性教育培训；而在完成起飞、进入发达阶段后，重点将转向高等层次的学科性和职业性教育。目前，我国正处于经济高速增长的起飞中期，建立与学业文凭制度并行的职业资格制度，大力发展职业性教育培训，使大多数受过基础教育的青少年、下岗失业人员和在职员工都能通过一定方式接受从事生产活动需要的中等或高等职业教育培训，同时根据生产力进步和劳动力市场发展的需要,在职业资格制度基础上建立起满足劳动者整个职业生涯需要的终身教育培训体系。这不但完全符合我国的经济社会发展的实际，而且符合现代化进程的历史规律。

还需要说明的是，在以上分析中，我们特别强调了学科性教育与职业性教育的区别和差异；然而，从另一个角度说，学科性教育和职业性教育共同作为国家人力资源开发的主要部分，也有相通的地方，在一些领域甚至相互交织、相互衔接、密切联系，紧密沟通。学历文凭证书和职业资格证书也是这样，有其密切的内在的联系。近年来，在我国中、高等职业教育培训，以及部分中、高等普通教育领域出现的学历文凭和职业资格“双证书”制度，就充分反映了两者的这种内在联系。加强两者的沟通和联系，促进双证书制度的发展，有利于国家人力资源开发事业。

2.3 职业资格证书体系

职业资格反映了劳动者为适应职业劳动需要而运用特定的知识、技术和技能的能力。与学历文凭不同，职业资格与职业劳动的具体要求密切结合，更直接、更准确地反映了特定职业的实际工作标准和操作规范，以及劳动者从事这种职业所达到的实际能力水平。职业资格制度是规划、培育、开发、利用、管理和监控劳动力资源的职业资格状况的综合体系，是一个由一系列子系统组成的完整的大系统，它包括四个主要组成部分：

（1）职业分类和职业标准系统是职业资格制度的起点和基础，科学的职业分类和动态的职业标准体系本身就充分反映了现实的经济活动和职业活动的内在特征，反映了科学发展和技术进步的对劳动者职业能力的要求。因此，“以职业活动为导向，以职业能力为核心”的职业标准体系，就成为整个职业教育培训鉴定考核的准绳和依据。

（2）职业教育培训系统是在职业分类和职业标准基础上建立起来的，劳动者职业能力培养和职业资格形成的系统。从工作内容上，它包括与职业分类和职业标准相符合的课程设计、教材编制、教学装备开发和符合能力培养要求的师资队伍建设；从实现形式上它包括职业学校教育，其他就业前培训，以及企业内职业教育培训和社会性职前或者在职教育培训；从服务对象上它包括后备劳动力、在职劳动力，以及由于经济结构变动而不断产生的转职转业转移工作岗位的劳动力。事实上，对于大多数劳动者来说，职业教育和职业培训将成为他们终身教育的重要组成部分。职业资格教育培训体系是职业资格制度的主体部分。

（3）职业技能鉴定系统是职业资格制度的另一个主体部分。它的工作内容包括了命题组织管理、题库开发、测验考核方法的确定、社会化管理的职业技能鉴定考核的实施；和职业标准相衔接的职业技能竞赛和优秀技术技能人才评选表彰活动也是职业技能鉴定的特殊表现形式。职业技能鉴定系统的主要功能是向需要资格认证的劳动者提供职业技能鉴定服务。

（4）职业资格证书运行系统是这个大系统的终点，其核心是被确认的职业资格在劳动力市场上的认可和使用。尽管《中华人民共和国劳动法》明确规定了国家实行职业资格证书制度，从事技术工种的劳动者上岗前必须经过培训。从事特种作业的劳动者必须经过专门培训并取得特种作业资格等条款。政府还可以对部分技术复杂、涉及到国家财产、人民生命安全和消费者利益的职业（工种）进一步进行强制性的就业准入控制。但是，在现代市场经济条件下，职业资格证书在劳动力市场的的流通，主要不是靠政府对其的认同，而是靠职业资格证书本身的效用，以及企业对它的认同，劳动者对它的认同。从这个意义上，我们可以清楚看到，职业资格证书制度是把教育培训活动和经济生产活动联系起来的纽带，也是把教育培训活动和就业联系起来的纽带。

综上所述，职业资格体系是一个包括了标准、培训、鉴定和证书四个子系统的全方位的人力资源开发体系。在我国职业技能开发领域，职业资格制度的建立和推行，是一场革命性的重大变革，它将从根本上改变我国传统教育培训体系一只腿硬、一只腿软的跛行局面，推动职业技能开发事业走向市场化、规范化、社会化，推动我国人力资源开发和经济发展需求，和市场就业需求更紧密地结合起来，真正成为经济起飞的发动机。

3．职业分类

3.1职业分类的地位与作用

职业是在人类长期生产活动中，随着生产力发展和社会劳动分工的出现，而逐步产生和发展起来的。职业的产生和发展既是社会生产力进步的结果，同时，它又反过来进一步促进了生产力的提高。一个国家的经济结构、产业结构、科技结构和生产力总体水平决定了社会职业的构成；而职业构成的变化也客观反映着经济、产业、科技以及生产力水平的状况。总之，职业是社会发展的客观产物，而职业分类则是运用一定的科学方法和手段，通过对社会全体从业人员所从事的各类经济性活动进行分析和研究，按照其活动的不同性质、对象、内容、形式、功用和结果进行的类型划分和归总的工作。职业分类是国家经济工作、劳动工作和职业教育培训工作的基础。科学的职业分类不但将使人们有效掌握和监控国家经济结构和就业结构的变动发展，而且将为国家职业教育培训事业确定目标与方向。我国近年来相继通过的《劳动法》和《职业教育法》等都从立法高度明确规定了国家确定职业分类，并以此指导职业教育培训工作和职业资格证书制度建设，这充分表明，职业分类在国家人力资源开发体系中具有重要的基础性地位。

我国是最早开展职业分类的国家，这一点从2500年前儒学经典的记录中就可以看得很清楚。如《春秋·谷梁传》写道：“古者立国家，百官具，农工皆有职以事上。古者有四民，有士民，有商民，有农民，有工民。”至于《周礼》读起来更象一部古代的职业分类大辞典（只不过略嫌侧重于“白领”了一点），尤其是其中的《周礼·冬官考工记》，开宗明义说：“国有六职，百工与居一焉。或坐而论道，或作而行之。……”通篇论述了王公、士大夫、百工、商旅、农夫和妇功等不同职业的分工和职责，分类之精细和描述之详尽令人叹为观止。那时，职业分工还有很强的世袭性，一代一代传下去，甚至以自己的职业作为自己的姓氏（如姓屠、师、桑、陶、卜、贾等等），反映了人们有很强的职业归属感。中国古代先进的职业分类是构筑中国古代灿烂文明的重要制度支柱，也为我们留下了丰富的文化遗产。

现代职业分类是工业革命的产物，也是现代人文精神的反映。职业分类的客观性和科学性逐步取代了传统社会职业分类中固有的封建性和等级性。职业分类不但是职业的外在特征（社会需求性的特征）的反映，而且是职业的内在特征（个人发展性的特征）的体现。因此，职业分类的方法也就有了多种选择。例如：按照职业活动的性质的差异，按照职业活动提供产品和服务的种类的不同，按照使用劳动资料和劳动对象（原料、材料、工具、设备）的种类的不同，按照工作环境条件的不同，按照职业活动规模的不同，按照员工在职业活动中发挥作用的不同，按照职业活动对员工的知识和技能要求的不同，以及按照员工在职业活动中个性心理特征的差异等等。

在过去几十年中，我国曾长期处于计划经济体制下，政府直接垂直管理整个社会经济活动，包括直接管理居民的就业和企业的劳动人事工作。生产组织分别隶属于不同的行政部门，实行条块分割。在强有力的行政干预下，职业（工种）与岗位（工作）难以明确归类，划分过繁过细，大量存在交叉重复现象，缺乏科学性和实用性，给实际工作带来很大不便和困难。

改革开放以来，我国经济体制逐步开始向社会主义的现代市场经济转轨，计划经济条件下部门分割的职业分类越来越不能适应新的体制条件下的经济结构变动、劳动力市场发展，以及就业指导服务、职业教育培训和人力资源合理配置的要求，也不利于劳动者的个人发展和整个国家劳动力素质的提高。建立起符合新体制要求的、国家统一的、新型职业分类的工作开始提上议事日程。

1986年，我国首次颁布了《职业分类与代码》（GB6565-86），并启动了编制国家统一职业分类标准的宏大工程。1992年，在中央各部委的大力支持和协助下，原劳动部组织编制了《中华人民共和国工种分类目录》，这个目录将当时我国近万个工种归并为分属46个大类的4700多个工种，初步建立起行业齐全、层次分明、内容比较完整、结构比较合理的工种分类体系，为进一步做好职业分类工作奠定了坚实基础。1995年2月，原劳动部、国家统计局和国家技术监督局联合中央各部委共同成立了国家职业分类大典和职业资格工作委员会，组织社会各界上千名专家，经过四年的艰苦努力，于1998年12月编制完成了《中华人民共和国职业分类大典》，并于1999年5月正式颁布实施。

3.2国家职业分类大典

《中华人民共和国职业分类大典》是我国第一部对职业进行科学分类的权威性文献，由于它的编制与国家标准《职业分类与代码》（GB6565－86）的修订同步进行，相互完全兼容，因此，它本身也就代表了国家标准。

《中华人民共和国职业分类大典》的重要贡献是，它在广泛借鉴国际先进经验（特别是《国际标准职业分类》ISCO-88）和深入分析我国社会职业构成的基础上，突破了过去以行业管理机构为主体，以归口部门、单位甚至用工形式来划分职业的传统模式，采用了以从业人员工作性质的同一性作为职业划分标准的新原则，并对各个职业的定义、工作活动的内容和形式、以及工作活动的范围等作了具体描述，体现了职业活动本身固有的社会性、目的性、规范性、稳定性和群体性的特征。《大典》科学地、客观地、全面地反映了当前我国社会的职业构成，填补了我国长期以来在国家统一职业分类领域存在的空白。

《中华人民共和国职业分类大典》把我国职业划分为由大到小、由粗到细的四个层次：大类（8个），中类（66个），小类（413个），细类（1838个）。细类为最小类别，亦即职业。

作为一项宏大的社会工程，国家职业分类的复杂性表现在，它既涉及国家经济管理、社会经济统计、劳动力市场运行和预测、职业和职业介绍、职业教育培训、以及职业资格认证等；又涉及到与企业生产经营活动相联系的企业内工种、职务、岗位和工作的设立和变化，以及企业劳动力资源的配置和管理；同时还涉及到个人的就业和从业发展方向的确定和变更，个人职业道路的选择，以及个人职业能力的培养掌握等等。职业分类需要综合这些因素和变量，予以全面考虑。

由于上述诸多因素的影响，职业分类不能不涉及产业、行业、职业，和工种、岗位、工作等一系列重要理论和实践范畴。我们认为，从总体上说，产业、行业和职业这些概念主要反映了劳动分工的社会性特征，也就是说，它们与国民经济活动，社会劳动结构等这些属于宏观层面的领域相联系。而工种、岗位、工作这些概念主要反映了劳动分工的个体性特征，也就是说，它们与特定的企业经济活动，或者个人的职业生涯等这些属于微观层面的领域相联系。作为国家职业分类，当然要同时兼顾到宏观和微观层面，但是，其侧重点是宏观层面，也就是说，主要反映和描述职业活动的社会性，或者说共性的特征。

国家职业分类的基本指导原则是：

(1) 科学性。亦即客观性。这是最基本的原则。这也就是说，职业分类要遵循职业活动的内在规律，客观反映社会劳动分工的实际状况。从宏观层次上看，职业分类首先要能够准确反映一个社会的产业、行业、职业三大主要层次的特征。我国职业分类中的大类基本上反映了产业层次的特征；中类和小类反映了行业层次的特征；而细类,则反映了职业层次的特征。

(2) 适用性。国家职业分类的确定要从现实实际情况出发，同时不能割断历史；要充分考虑各个产业、行业、部门的工作性质、技术特点、劳动组织和工作条件的状况，要适应我国现行的国民经济管理、经济信息统计、全国和地区性人口普查或劳动力调查、劳动力市场运行和管理、职业教育和职业培训、职业技能鉴定考核、以及职业指导和就业服务等工作的实际需要。

(3) 先进性。国家职业分类要跟踪和体现社会经济发展、科技进步和产业结构的变化。在人类社会从工业经济时代向知识经济时代过渡，生产力急剧发展变化的大背景下，许多代表工业经济时代的传统职业日趋衰亡，而代表知识经济时代的新兴职业不断涌现出来。职业分类要及时反映这一大趋势，具有时代感和前瞻性。

(4) 开放性。国家职业分类是一项动态性很强的工作。从横向看，每年、每月都会有一些旧的职业、工种和工作在消失；同时，又会有一些新的职业、工种和工作在产生。从纵向看，一些过去的一般或者通用的技能，可能发展上升成为新的职业（工种）；而另一些过去的职业（工种），也可能扩散普及为一般的或者通用的技能。为此，国家职业分类要保持自己的开放性，随时可以根据国家经济结构、产业结构，以及企业生产经营活动的变动，及时增补加入新兴的、正在发展着的职业，删减或者调整旧的、已经过时的职业。

(5) 国际性。研究和借鉴国际职业分类的通行做法，在总体结构框架方面和国际接轨，也是我国确定国家职业分类体系的一个指导原则。尽管世界上已经有140个国家制定了职业分类，但大都比较粗糙，往往只有名称和编码，没有明确的范围和定义，而且相互很难比较。联合国国际劳工组织一直致力于帮助世界各国完善自己的职业分类，并力图通过提供一个国际范本促进世界各国分类的相互接近，或者提高可比较性。国际劳工组织提供的这个范本就是《国际标准职业分类》，简称ISCO（International Standard Classification of Occupations）。我国国家职业分类在整体结构和分类方法确定上非常接近ISCO 提出的要求。这使我国职业分类具备了国际接轨的适应性。

在《中华人民共和国职业分类大典》编制工作完成后，国家职业分类大典和职业资格工作委员会的主要工作方向将转向国家职业标准的制定，以及国家职业资格制度建设的推动等方面。但是，职业分类工作并不能取消或者停顿下来。我们要结合社会经济生活中出现的新情况，继续研究界定和划分产业、行业和职业等范畴的理论依据和科学方法，进一步夯实职业分类的理论基础；同时，从实践上，要加强观察职业结构横向和纵向的变动，特别要重视代表先进生产力的新职业、新工种、新岗位和新工作的兴起。对于任何有正当的、积极的社会功用和社会需求，有相对独立的从业人群，有特定的知识、技术和技能体系，需要有针对性的职业教育、技能培训和资格认证，需要在劳动力市场上流动，需要在企事业单位里定位、定职、定级的社会经济活动现象，都要予以高度关注和专门研究，使之及时在国家职业分类中得到反映。今后，每两、三年就应当出版一部《中华人民共和国职业分类大典》的增补调整报告；根据国际经验，每七到十年，就需要重新出版国家《职业分类大典》的新版本，以便及时、科学、准确反映我国经济结构、产业结构、职业结构和生产力发展变革的真实面貌和水平。

3.4 国家职业教育培训科目

职业教育培训和职业资格认证工作要以国家职业分类为基础。由于职业分类本身具有的科学性和完整性的要求，决定了其全面和精细的特征，这一方面给职业教育培训和资格认证的科目设置和职业标准的制定提供了依据；但是，另一方面，现代经济和技术的迅速发展，以及劳动力市场需求的迅速变化，要求职业教育培训和资格认证具有更强的综合性、灵活性和可迁移性。职业教育培训和职业资格认证的发展总趋向是：科目设置的宽泛化和培养目标的通才化。显然，职业分类和职业教育培训认证活动两者有着方向相反的特征和趋向。拓宽专业领域口径，增强适应范围，减少科目设置数量是职业教育培训的基本要求。况且，职业分类的一个主要功能是客观反映国民经济发展和社会职业结构变动的现实情况。而职业本身也可以分为通用性和特殊性两大类型。当前，我国劳动力市场信息系统将占有人力资源数量最大、流动率最高的数百种职业作为观测市场需求的基本指标。劳动力市场中的这些主要职业将成为国家指导职业教育培训鉴定考核的基本内容。多数工业化发达国家的职业教育培训科目均保持在300种左右。许多国家在职业分类的基础上，根据职业教育培训的要求和规律，综合归纳出符合企业需要和市场需要的国家职业教育培训科目，这种方法值得我们借鉴。我们也应当在《中华人民共和国职业分类大典》的基础上，组织经济、技术、职业教育、职业培训和职业分类方面的专家共同根据我国职业教育培训的综合规划的要求，通过深入地市场调查和职业分析，确定国家职业教育培训科目目录。该目录应能基本覆盖列入《大典》、关系国计民生的主要职业，基本满足企业的需要和劳动力市场的需要。国家职业教育培训科目总数可以控制和保持在300个左右，但是，其覆盖的职业和工种可以宽于这个数量，换句话说，就是一个教育培训科目可以对应一个以上的职业，或者说对应一个职业群。以确保职业培育培训目标的需要与国家职业资格认证的规范相互结合。

4．职业标准

4．1．职业标准及其制定原则

职业标准在整个国家职业资格体系中处于龙头位置，起着导向作用。它引导着职业教育、职业培训、鉴定考核、技能竞赛等活动，其举足轻重的地位现在越来越清晰地呈现出来。一个统一的、符合劳动力市场目标和企业发展目标的职业标准体系，对国家职业技能开发事业的发展有决定性的意义和影响。人们越来越明确地认识到，国家职业资格证书制度的建立，职业教育、培训、鉴定、考核、竞赛和表彰系统的构架和改造，实质上是一场以职业标准为导向的改革。从全球范围看，标准导向的改革已经成为世界性职业教育改革潮流的共同目标，成为各国不约而同的行动纲领。然而，对我国来说，具有戏剧性地是，现在最不适应这个改革要求的，恰恰是作为改革方向的标准本身。职业标准已经首当其冲地成为整个改革的第一个目标。

我国现行的职业标准源于计划经济体制下制定的工人技术等级标准，在制定之初，还曾深受原苏联高度中央集权的体系影响。尽管以后经过三次较大的调整和修标，标准等级管理结构上有了不小改进，但是从总体上说，尚未能摆脱旧的标准体系的制约。它主要反映了计划管理部门的要求和利益，而难以反映实际生产部门的要求和利益，更难以反映劳动者的要求和利益。从动态上看，它不能随着生产力的发展和技术的进步而随时相应作出变动。从结构上看，它更多地带有学科体系的框架和特征，不符合职业体系的要求。从方法上看，它通常采用知识分析法，追求知识体系的完整性，而不是追求职业功能目标的实现和技术技能应用水平的先进性。这些问题导致了我们的职业标准在相当严重的程度上脱离经济、生产和生产者的要求，无法适应产业、行业、职业和实际生产技术技能飞速发展变化的形势，难以满足企业发展和劳动力市场建设的需要。

近年来，在国家标准制定中逐步开始摈弃传统知识分析法，采用工作分析法。这是一个进步，但是也还留有一系列待解决的问题。劳动者的职业能力是基于职业活动本身而言的，因此，劳动者的职业能力的养成、提高和评价必须基于其完成工作任务的内含和质量。劳动者在职业领域中运用的工艺技术手段，是劳动者完成工作任务、提高工作质量的工具。工艺技术手段是动态的、千差万别并不断发展的，而职业的社会功能（以及与此对应的工作任务）则是相对静态的、具有同一性的。在许多情况，工艺技术手段的进步有可能导致其从业人员的具体操作活动（传统意义上的技能）趋于相对简单化。因此，按照特定职业的工艺和设备的技术含量来区分其从业人员的技能等级是对工艺技术手段和职业能力之间关系的一种误解。职业技能等级的确定，应当基于职业活动范围的宽窄、工作责任的大小和工作质量的高低；而工作范围、责任和质量的确定直接源于其职业所具备的社会功能。工艺和设备作为劳动者在特定职业范围内完成其工作任务的工具和手段，不应成为确定标准的主要依据。对于任何一个职业而言，是由于其工作性质或者说社会功能具有同一性，才可能成为一个独立的职业。作为国家制定的职业标准，它所直接映射和调控的劳动者技能，代表着劳动者能够完成的工作任务的内容和质量，而不直接反映或调控劳动者使用的生产技术工艺和设备。

基于这种认识，我们认为国家职业标准编制工作应当在以职业活动为导向，以职业技能为核心的总原则指导下，运用职业功能分析法，按照模块化、层次化、国际化和专业化的方向发展，使国家标准成为以职业必备能力为基础的，具有动态性、开放性和灵活性的职业标准，以全面满足企业生产、科技进步以及劳动就业的需要。

4.2 职业标准结构模块化

标准结构应当摆脱传统的、学科导向性的“基础知识－专业基础知识－专业知识－相关知识”模式，采用职业功能分析法指导下的职业功能模块结构。这一改革方向不仅有利于教育培训和考核工作，有利于与生产和就业的紧密结合；同时也有利于建立动态和开放的标准体系。

根据职业功能分析法，新型职业标准的基本理论框架可以设计为：

职业名称：职业的定义和社会特征；

职业功能模块：构成职业活动的基本功能单元，在许多情况下是可分离出来、具有相对独立意义的功能。职业功能模块分为基本模块和可选模块两大类。在必要时，职业功能模块甚至可以单独考核并授予相对独立的证书；

职业技能模块：实现上述功能须掌握的最小技能类别要素，它也是完成一个功能模块单元工作时的实际工作步骤；

操作规范：完成技能模块的操作的具体要求；

活动领域：完成技能模块的主要工作范围，包括对具体条件、环境和状况的要求；

知识内容：完成技能操作的基本知识要求，其特点是与操作规范中的技能要求相互配套；

证明方式：完全掌握技能模块的证明方法和材料，包括实际进行鉴定考核时需要提出的工作过程或成果的证明，以及对获得这些证明的方式方法的要求；

考评指导：对技能模块实施鉴定考评的基本要求。

这个框架的相互关系结构如图F04-6所示。

按照这一理论模式，国家劳动保障部正在制定《国家职业标准制定技术规程》，并开始应用于新标准的制定和旧标准的改造。在若干个新职业、新工种的标准制定试验中，这个新模式已经取得了成功的经验；在对旧标准的改造试验中也表现出充分的生命力。

4.3职业标准体系层次化

职业标准体系的分层次化已经成为一个国际趋势。通过对职业标准结构的改造，人们可以发现，尽管现代社会发展和分工细化正在创造出越来越多的职业、工种和岗位，然而它们实质上却具有许多相通的、或共同的职业功能模块和职业技能模块。在每一个具体的职业、工种和岗位领域，都需要一定数量的职业特定技能，从总量上看，它们是最大的，而从适用范围看，它们是最狭窄的。对每一个行业来说，又存在着一定数量的共同适用的技能，可以叫行业通用技能，从数量上看，它们比职业特定技能显然少得多，但是它们的适用范围涵盖整个行业领域。就更大范围而言，必定存在着一些从事任何职业或行业工作都需要的、具有普遍适用性的技能，这就是核心技能。在制定国家职业标准体系时，分层次地确定和制定核心技能标准，行业通用技能标准和职业特定技能标准，是满足全社会职业教育培训和考核的不同需要，提高职业标准的适用性和开放性的重要方法。

职业特定技能的范围，我们可以理解为国家职业分类大典划分的范围。如：我国划分为1838个职业，目前国家职业标准的制定，以及相应的职业资格认证考核活动均以此为限进行。在实际操作中，可以作出适应生产和技术发展变化的调整。

行业通用技能的范围，要宽于职业特定技能。可以把它们理解为，是在一组特征和属性相同或者相近的职业群中体现出来的共性的技能和知识要求。从现实的操作需要来看，可以确定前面论述过的国家职业教育培训科目（300种左右）的范围内。

核心技能是范围最窄、通用性最强的技能，是人们在职业生涯甚至日常生活中必需的，并能体现在具体职业活动中的最基本的技能，它们具有普遍的适用性和广泛的可迁移性，其影响幅射到整个行业通用技能和职业特定技能领域，对人的终身发展和终身成就影响极其深远。开发和培育后备劳动者和在职劳动者的核心技能，能为他们提供最广泛的从业能力和终身发展基础。显然，核心技能数量更少，但是却具有更广泛的适应性，事实上，它们成为行业通用技能和职业特定技能的基础。在国家人力资源开发中，核心技能的确立和开发具有重大战略意义。

尽管各国都在进行核心技能研究，但是，在核心技能的内涵、种类、范围、影响等一系列基础性问题上还没有完全统一的意见。根据我国的实际情况和职业技能开发的需要，结合国际上的先进经验，可以设计我国核心技能包括以下八个大类：

交流：通过口头或者书面语言形式、以及其他适当形式，和他人进行双向（或者多向）信息传递，以达到相互了解、沟通和影响的能力；

演算：采集、理解、运用和运算数字符号，以解决实际工作中的问题的能力；

创新：在前人发现或者发明的基础上，通过自身努力，提出新的发现、发明或者改进革新方案的能力；

自我提高：在学习和工作中自我归纳、总结，找出自己的强项和弱项，并加以调整改进的能力；

与人合作：在实际工作中,理解团队目标、组织关系、个人职责，并且能与他人相互协调配合、互相帮助的能力；

解决问题：在学习和工作中，把理论、思想、方案、认识转化为操作或工作过程和行为，以最终解决实际问题、实现工作目标的能力；

信息处理：运用计算机技术处理各种形式的信息资源的能力；

外语应用：在工作和交往活动中实际运用外国语言的能力。

近年来，在管理理论和实践中，企业核心能力的概念越来越受到重视。所谓企业核心能力（core competence of corporation）是指企业的独特技术能力、组织协调能力、对外影响能力和环境应变能力。它可能表现为新颖的产品开发，融洽的内部团队关系，和谐的外部客户关系，以及企业持续稳定的发展等等。和企业的其他条件或者能力不同，它们是企业内在的、独特的、最不易改变和最难被模仿的能力。一个企业真正的力量，不是厂房的宏伟，场地的宽阔；不是资本的雄厚，设备的先进。那些都不难做到，别人也很容易效仿。而且，那些都不十分可靠，容易变化，容易被别人超过。一个企业真正的力量，是它的核心能力，它集中表现为企业中人的因素的力量，表现为个体的个体的活跃和团队的凝聚。不难看出来，企业的核心竞争能力和员工的核心技能之间有十分密切的关系。一个企业的核心竞争能力的高低，最终取决于企业内多数员工的核心技能（core skills）的高低。开发核心技能的意义也就在此。

我们对核心技能的研究已经进行多时，理论准备相对比较充分了。现在可以投入到实际试验中。其运作程序可以设计为：

第一，确定目标。按照中共中央、国务院推行素质教育的要求；按照改革职业教育培训的规划，按照稳定发展职前、职后职业培训事业，为就业服务，为企业发展服务，为劳动者终身教育培训服务的总体要求，逐步在中、高级职业学校（学院），普通学校（学院），就业训练中心，社会教育培训机构，以及在企事业单位的在职培训中推动和组织实施核心技能培训。当前的重点是职前教育培训系统和转岗转业培训领域。并以此为契机，制定国家统一的核心技能标准，题库和测试方案，最终建立起一个可以向全体公民中一切需要者提供的核心技能证书。

第二，制定核心技能标准。组织强有力的专家队伍，按照《国家职业标准制定技术规程》的原则和方法（在具体框架和格式上可以有所改动），并参照国际上有关资料，首先选择1－3项核心技能，着手制定我国核心技能标准。取得经验后，再逐步制定全部核心技能的标准。

第三，开发核心技能课程和教材。组织专家队伍开发相应的核心技能课程和教材。核心技能课程和教材的开发本身要充分吸收世界上先进教学原则和方法的要求，摈弃传统陈腐的框架和教条。

第四，开展教育和培训。选择部分职业学校（院）开展核心技能教育培训试验。核心技能的教育培训可以单独开设课程，也可以不单独开设课程，直接渗透到其他课程中教学活动中，与其他课程的教学相结合。还可以参照有关国家的经验，对其中一部分核心技能采取单独开课的方式，另一部分核心技能采取渗透到其他课程中的方式。

第五，考核认证。组织核心技能的考核鉴定和认证，可以采取考试方式，也可以采取评价方式。或者一部分核心技能采取考试方式，另一部分采取评价方式。考试的实施也可以采取传统学科性考试，或者职业性考试的不同方式。也可以在一部分核心技能领域采用类似英国NVQ制度的现场考核方式。或者分为“内部考核”和“外部考核”，并把两者结合起来。

职业道德。对企业成长和员工发展的影响和作用与核心技能同样重要的另一个要素是职业道德。职业道德决定着员工在工作中的努力程度，积极态度和奉献精神，是员工知识、技能和其他一切综合或特有能力发挥的基本条件。职业道德的主要内容应当被吸收到核心技能的标准体系中去。

随着人力资源作用的大幅度提升，对人的测试评价体系也在逐步发生重大变革。特别是，由于对人的要求从单纯完成任务向更高目标的发展，也就使测试评价体系从所谓“任务绩效”向“扩展绩效”变化。顾名思义，任务绩效就是指一个人完成任务的情况，是他执行组织所规定的行为的表现。而扩展绩效则是一种在组织规定之外的自觉的行为表现，当然是一种更高的表现。具体地说，主要包括：①遵守组织的规则和纪律，即使可能不习惯或者给自己造成不方便；②坚决、高效并富有创造性的完成组织规定的任务；③以热情的态度给他人帮助与合作；④以积极的态度看待、支持和维护组织的目标；⑤在必要时，以奉献的精神执行那些自身职务要求之外的工作。

显然，测试评估体系由任务绩效向扩展绩效的发展，不仅仅要求培训和考试内容和方法的变革发展，更重要的是要求标准体系本身作出变革发展。因此，标准体系层次化的实现不仅关系到职业教育培训事业，而且直接影响到整个国家教育培训体系的建设，关系到国家人力资源质量评价标准的确定。三个不同层次的职业标准的划分，是对现行应试型职业教育培训体系的挑战，也是对现行的、脱离实际、脱离社会的人力资源评价体系的挑战。我们要在深入研究我国国情和充分吸取国际经验的基础上，通过五年左右的实验，建立起符合21世纪国家发展目标的分层式职业标准体系，以全面改造现行的职业标准体系。在此基础上，逐步建立起可以涵盖职业特有技能、行业通用技能，以及核心技能的全方位职业技能鉴定考核新体系。

新型职业标准的建立，将使产业、企业、学校和劳动者普遍受益；特别是有利于就业、岗位转换和再就业的实现。实际生产活动对劳动者的技能要求变得更具体、明确；经济结构变动对劳动者现有技能的冲击将被限制在最小范围内。一个人不得不转换职业时，它需要重新学习、掌握和鉴定的技能内容将变得更有针对性。职业教育培训也将更体现个人的需求，使个人的发展目标更加明确，学习的信心和兴趣也会增加。这就体现了标准对于劳动者的开放性。同时，由于可以根据各类不同企业或者学校的需求设立职业功能模块和技能模块，并根据企业和学校发展变化了的情况给予调整，这也就体现了标准对于企业和学校的开放性。技术变革和产业结构变革对技能的影响也可以随时用增减和修改特定职业技能模块、或行业通用技能模块的方式及时反映到职业标准中，而不是一定要等到一个对整个职业标准进行修订的时刻。这就体现了标准对产业变革和科技进步的开放性。这种全方位的开放性不但大大增强了标准的适用性和实用性，也大大提高了职业技能开发的效率，按照新的标准体系培训的各级各类人员，基础更扎实，知识技能更全面，能力更具有通用性。这就从整体上实现提高劳动者素质、提高民族创新能力的目标，使我们能够以更高的效率培养出适应国家经济发展和劳动力市场需要的数以亿计的实用人才。

4.4 重要标准国际化

职业标准的国际化趋向也值得我们重视。有关专家指出，随着国际贸易的急剧增长，孤立的、单一的、完全排他性的传统型国家经济形态已不复存在，产品和劳务的国际流通，企业的跨国经营都要求世界各国在一些重要职业（工种、技能）领域逐步制定出互认的、统一的职业标准。这也是在全球化条件下，不同国家之间劳动力质量竞争和平衡的一种方式。几年来，我们通过《中英职业资格证书合作项目》和《中德职业资格证书合作项目》，以及与韩国、美国、日本、法国、加拿大等国之间的双边交流；与国际劳工组织、世界银行等国际组织之间的多边交流，对国外职业资格证书基本状况和职业技能鉴定考试的发展都有了较深入的了解。我国即将加入世界贸易组织，职业标准制定工作要考虑这一趋势，在部分行业、职业、工种领域促进职业标准与国际职业标准或国外先进标准接轨。也可以在一些重要产品生产和劳务服务领域直接引进少量国外先进职业标准和证书，或设置国际（双边或多边）互认证书，以保持与国际标准的同步。同时，通过这种方式深入学习国外标准制定的先进内容和方法，以改进我们的标准制定工作。

4.5工作机构专业化

我们在60年代初、70年代末和80年代后期进行了三次大规模的“修标”工作，依靠中央行政管理部门的动员，投入了大量人、财、物力。三次“修标”工作自有其历史地位和作用。但是，今后国家职业标准的制定和修改，很难再采用这种方式进行；而且以这种方式制定的职业标准，将来也很难符合市场化条件下企业面临剧烈技术竞争和市场竞争挑战的需要，很难适应面对劳动力市场选择要求的劳动者个人发展的需要。事实上，过去在一些生产技术发展迅速的部门，由于这种“修标”程序的复杂和耗时的漫长，标准修订完成之时，往往就是过时之日。以至职业标准落后于生产和技术的问题长期得不到解决。

显然，在现代市场经济环境下，在政府职能转变条件下，今后国家职业标准的制定和修订工作不可能、也不应当再由政府行政部门直接承担，而只能由政府委托或授权的中介机构承担。现已组建的国家职业分类大典和职业资格工作委员会，以及国家职业技能鉴定专家委员会将逐步承担起这些职能。

国家职业分类大典和资格工作委员会是在我国推行职业资格证书制度的最高层次的协同工作和技术支持工作组织。这个委员会现下设有一个办公室，两个指导性机构（即技术方法指导委员会和职业道德指导委员会）和一个专家工作机构——国家职业技能鉴定专家委员会（即：国家职业分类大典和职业资格工作委员会专家委员会）。在专家委员会下，根据行业、职业、工种特点，分别设立了多个不同的专业委员会，负责指导有关领域的职业标准编制及其相关工作。

国家职业资格证书制度建设是专业性、技术性很强的工作，离不开专家队伍的支持。作为最高层次的专家组织，专家委员会要大力加强自身建设，通过切实有效的组织形式，真正把国内最优秀的专家组织起来。专家委员会的工作要提高透明度和公开性，广泛吸纳社会资源并接受社会监督。可以考虑通过网络等形式对专家委员会的主要人选和重要工作进行公示和公告，以确保专业业务上的高水平和运作上的公正公平。

按照“一条龙”的原则，专家委员会的工作要逐步从单纯研究指导职业分类、指导制定职业标准，向指导考核鉴定规范和培训大纲的制定，开发职业培训课程、编制职业培训教材、开发国家题库以及提供鉴定考核服务等方向延伸。我们要进一步加强专家队伍建设，让专家为我们在分类、标准，以及课程开发、教材编制、题库建设和考务管理等各个主要技术环节上，严格把关。

国家职业资格证书制度建设又是操作性、实践性很强的工作，其主要环节都需要在实际运作中检查验证。近年来职业技能鉴定工作中发生的一些质量问题，和缺乏实践检验关系很大。为此，有必要在主要职业（工种）组建技术实验基地。今后，新开发的标准、课程、教材、题库、技能考试方法及考务管理技术，都先要在实验基地经过检验。都要先在技术实验基地进行测试检验（这是α测试），成功后才可投放到社会上。在社会上也还要再作一定范围的测试试验（这是β测试）。今后，为确保质量，没有进行过α测试和β测试的职业标准、课程、教材、试题和鉴定考核方法等，一律不批准投入运作。

专家委员会的建设要和实验基地的建设结合起来抓。要在每一个主要职业领域（包含一个职业，或者一个职业、工种、技能群）都建立起专家委员会，同时有选择地建立一个或几个标准、课程、教材、培训和考核的综合性技术试验基地。实验基地可设在组织管理好、技术力量强的职业学校、培训中心和其他培训机构，或者设在有条件的企业。特别是设在那些对选定的职业（工种、技能）有特殊专长的机构。相关的专家委员会要和这些基地保持最密切的联系；也可以把相关的专业委员会秘书处设在这些选定的机构中。实验基地要实行教、研、查（或者考、研、查）结合，把专家们的研究成果转化为经得起检查、可得到验证的现实成果。实验基地要努力使自己成为新型标准、课程和教材的开发中心，成为先进职业培训模式、鉴定方法和考试技术的实验中心，成为骨干技术力量，核心考评队伍和优秀师资的培训中心，成为国家职业资格证书制度的示范窗口。

实验基地建设和管理要发挥中央、地方和行业的积极性。在“十五”计划期间，要在实行职业资格证书制度的主要职业（工种）都建立起稳定的专家队伍和可靠的实验基地，当前先行试点。为加强管理、防止混乱，实验基地的审批、命名和管理由劳动保障部职业技能鉴定中心统一负责。

我们要扩大职业标准建设方面的投入。制定国家职业分类和职业标准的工作极其具体、繁琐、枯燥，需要组织一批真正内行的专家队伍，发扬面壁工作、坐冷板凳的奉献精神，也需要相当的经费投入。我们要争取各方面对这项工作的支持，积极争取国家财政专项拨款或贷款，并多方筹集资金，聚集人材。国外在标准建设方面除国家投资外，还通过中介组织募集了大批社会资金。国家标准建设的最大受益者是企业，因此，有可能通过一定机制动员大型骨干企业投入资金和人材支持这项工作。我们要探讨形成这种机制的途径。至于对专家委员会本身一定要坚定不移地坚持其非赢利性原则。以确保工作件公正、科学、规范。

6．职业教育培训

我国职业教育培训机构（特别是技工学校和其他中等职业学校）目前遇到了较严重的困难。在国家人力资源开发面临新的发展机遇之际，我们看到一幅十分矛盾的情景：一方面，整个国家、社会、企业和民众对教育培训的需求非常强烈，教育培训事业、包括职业教育培训事业的发展远远不能满足需要。另一方面，我们的许多职业学校招不来学生，困难重重，有的甚至到了生死存亡的关头。没有比这一幅图景更深刻地反映了我国传统社会观念和现代市场经济的对立，以及我国传统计划体制导致的教育脱离经济、脱离生产、脱离社会实际需要的严重程度。

6.1 职业教育培训改革

在当前条件下，倒退是没有出路的。摆在我们面前的唯一前途是加大改革力度，按照中央教育改革的指示精神，对传统教育观念、教育体制、教育结构、人才培养模式、教育内容和教学方法进行认真反思和清算。把我们的职业教育培训工作真正引导到适应现代市场经济要求，服务于劳动力市场需求的轨道上来。一切职业教育培训机构都要逐步走上市场化、集约化、产业化的道路。

市场化：市场化是我国经济体制发生的最深刻的变化，经济体制改革的这个市场化方向正在对社会生活的各个方面发生深刻影响，职业教育培训也必将受到它的制约和影响。最根本的就是，职业教育培训将从以行政指令为导向，变为以市场需求为导向。劳动力市场的供给与需求信号将是调节和引导职业教育培训机构活动方向的主要信号。社会对职业教育培训的接受和需要程度将主要以劳动力市场上求职人员的就业前景为转移，否则从事这些活动的职业教育培训机构将难以生存。企业对职业教育培训活动的需求也将完全以企业生产需求和效益增长为导向，一切直接或间接与生产发展和效益提高无关的职业教育培训活动都将受到企业的排斥或抵制。由于企业生产和效益最终取决于市场，因此，企业对培训活动的取舍实际上最终也是以市场需求为导向。各类职业教育培训机构都将以这个新的标准对自身活动和内部结构做出全面调整，在市场竞争中求生存、求发展。不能适应市场需求的机构将被重新调整改造，甚至被无情淘汰。从总体和全局看，这种适者生存的选择符合社会总资源的合理配置与优化节约。

产业化：市场经济下的职业教育培训将被看作是人力资本的生产性投资收益活动，职业教育培训机构必然走上产业化道路。本世纪60年代以来形成的人力资本理论，在世纪末得到了充分验证。人力资本的收益率和收益总量都已经远远超过其他资本。教育正在成为社会的新的消费热点，这就为其产业化铺平了道路。产业化进程的基本要求是职业教育培训的管理模式要从行政约束方式，转变为产权约束方式。产权关系清晰是职业教育培训机构产业化运作的基本条件。各级职业教育培训机构将具有独立法人地位，享有法人财产权和各项民事权利，包括享有资产处置权、专业设置权、师资聘任权、招生录取权、证书颁发权等等，同时承担民事责任，依法独立进行活动。其主管和出资方面则依法成立董事会或监事会负责重大事项（特别是校长选聘问题），但不再干涉职业培训机构的任何内部事务。产权清晰将从根本上解决当前相当多的职业教育培训机构运行效率低下的问题。

职业教育培训产业化带来的利益是多重的。首先，可能促进社会对职业教育培训的消费热情，使职业教育培训投资成为社会的一个新的经济增长点。第二、职业教育培训产业的发展，有可能推迟适龄劳动力进入劳动力市场的初始年龄，同时扩大了这一领域主要和辅助人员的就业，从而大大减缓就业压力。第三，解决当前相当多的学校的资源闲置或利用不足的状态。第四，提高了从业劳动者的素质和技能，提高了企业人力资本存量，从而提高了我国产品和服务的质量与国际竞争力，推动经济持续增长。这是产业化最根本的利益之所在，也是其成功的保证。

集约化：市场化和产业化将导致职业教育培训机构走集约化的道路，结构调整和资产重组势在必行。传统的一厂一校，自我服务的模式已经根本不能适应新形势。规模效益的追求必然要求职业教育培训机构走上集团化和综合发展的道路。当前，要根据不同情况，通过建立起一部分办学规模在千人以上的大型综合性培训基地，逐步让它们成为主要骨干行业或职业的核心。另外一部分可以考虑办成小而专、小而优的特色学校。其余条件再差一些的可以改建成为其他部分资产重组小规模和使不同层次的劳动者都能得到不受时限、形式各异的职业技能培训和鉴定。

在市场化、产业化和集约化的方向指导下，我国中等职业教育培训系统改革的方向是，根据现代市场经济的要求，建立高活力、全方位、多层次的动态结构，促进职业教育培训实体多功能化，使不同层次的劳动者都能得到最基本的职业技能培训，最大限度地满足劳动力市场的需要。

高活力：职业教育培训要在制度、形式、内容和方法上都保持高度的灵活性，包括从制度上促进普通教育培训与职业教育培训接轨；就业前教育培训与就业后教育培训接轨；学校教育培训与企业教育培训相互衔接；从形式上采用更加灵活的学制和教学组织方式；从内容上注重发展基础性强、通用性高的可迁移性教学培训模块。从方法上采用符合职业特征和教学规律，并能使劳动者切实提高自身能力的方法。

全方位：首先，职业技能开发，以至整个人力资源开发都要高度重视基础建设，以扎实的基础作为整个职业教育培训的核心；职业教育培训要把培养初、中级技术技能人才放在工作的首要地位，把促进后备劳动力和在职劳动力的实现就业放在首位。着力解决好就业（以及转岗、转业）所需要的最基础的知识和最基本的技能的培训。与此同时，职业教育培训要初、中、高并举，在优先发展初等、中等职业教育的同时，注重发展高等职业教育。在重点培养初级、中级技能人材的同时，注重培养高级技术技能型人材。要着眼于未来的生产力发展，着眼于为劳动者开辟更广阔的发展道路，职业教育培训要向深度和高度进军，要与高层次的教育培训活动相联系、相衔接、相沟通。要发展高等职业教育培训，培养高级技术技能人才。还要争取创建一部分达到国际先进水平的高级职业教育培训机构。

多元化：多元化：专职教育培训实体，如劳动部门主办的技工学校、就业训练中心等要实现社会化、社区化，为就业和转业训练服务，为提高员工素质服务，为中小企业的发展服务。与企业紧密联系，实现产学结合。县级以下政府办的职业学校农、科、教结合。职业教育培训活动要冲破传统的单一模式；注重培养多技能型、复合型的高层次人材。

根据我国现阶段产业发展特征和今后产业结构调整的要求，在技能人材培养的规格方面，还应进一步重视一专多能、复合型、高层次技能人材的培养。

一部分有条件的技工学校、职业学校和就业训练中心可以改造为社区学校。企业教育培训机构要向“工、科、教”，“产、研、学”三结合的方向发展。成为企业创新体系的组织部分。成为科研、生产、教学和鉴定考核等，集多功能于一身的综合实体。

职业教育和培训的两大系统——学校类教育培训系统（包括各种培训中心和社会性专职培训机构，以及不直接与生产岗位联系的培训活动。）和企业类教育培训系统（包括各种直接与生产活动或工作岗位直接联系的教育培训活动）的性质和功能不同，它们的建设发展和改革也有不同特征。我们分述如下：

6.2 学校类教育培训系统的改革

当前，学校类教育培训系统改革的主要方向是，划清与普通教育培训的界限，走职业导向的发展道路。为此，它面临的一个战略性的任务是按照新的国业技能标准框架，组织和开发新型职业教育培训课程和教学体系。根据学校类教育培训系统的特点，开发新型课程的顺序和重点首先应集中于开发核心技能课程和行业通用技能课程。以促进各级各类技工学校、职业学校、就业训练中心和社会力量办学机构逐步形成科学、规范的基础课程体系。根据培训机构与生产机构的实际关系紧密程度，或根据生产机构的要求，也需要适当开发一些职业特定技能课程。例如，目前建立在企业的再就业服务中心很可能在今后两、三年内将走上以提供培训为主的道路，现在就应当着手开始准备，为它们开发一批适用于当地再就业服务的职业特定技能课程。

按照新的标准和课程建立起来的教育培训体系，必将从传统的学科体系中脱离出来，从以理论教学为主变成以技能教学为主，从注重抽象知识传授变成注重实际操作应用。同时，通过核心技能和行业通用技能的培养，不但保持和改进了培养学生基础素质的内容和方式，也改进了学生掌握和运用知识和技能的能力，特别是培养了学生的创新能力和自我更新知识和技能的能力。在今后面对体制转轨、产业变革和企业改造时，当形势需要其转换岗位、工种甚至职业时，这种适应能力就会表现更加充分和直接。

同时，在培训的管理上也必须实行相应的改革。这里最重要的是，要在国家职业资格证书制度的统一框架内，建立和完善统一的培训体系。由于在劳动和社会保障部新的工作体系中，就业和培训工作实现了统一管理，统一的培训体系问题应当成为发展的必然。现有的技工学校、就业训练中心、转业训练中心和企业在职培训中心等培训机构实际分割了不同的培训形式和培训对象。在市场机制下，这种状况是难以共同发展的。因此，必须构建一全统一的培训体系，来面对市场的挑战。这个体系也必须实现全面开放的原则。我们可以在国家职业资格证书制度的框架内，设想这样一种体系的方案。

以劳动预备制培训为主体，实现技工学校和就业训练中心的统一。全面改革招生制度，实行宽进严出；全面改革教学管理，实行模块化的学分制管理办法。

开发国家职业资格标准课程，促进技工学校、就业训练中心尤其是社会力量办学的规范化；

建立初、中、高级职业培训体系，大力发展中级职业培训，适度发展高级职业培训，在满足企业对熟练劳动者需求的同时，满足企业对高级技术人材的需求。

调整职业培训结构，尤其是技工学校的专业结构，要根据产业结构的状况和劳动力市场的需要，适度调整“第二产业”领域的专业设置，大力发展“第三产业”，以及“第一产业”领域的相应专业，增强职业培训的覆盖面。

同时，要及时总结几年来培训集团化和综合基地建设的经验教训，全面改革职业培训的办学形式和教学方法，把职业培训从学科教育中分离出来，使之与就业直接相联，这样职业培训的道路才能越走越宽。

当前，应以劳动预备制度的建设和为再就业服务的要求为契机，逐步实现技工学校、就业训练中心和其他服务于再就业的培训机构的组织统一。在时机成熟时，甚至可以建议使用统一的新名称，如正规学校性质的机构可称为：职业技能学校、职业技能学院，以及国家职业技能大学等。非正规机构可称为：职业技能训练中心、职业技能训练所，以及国家职业技能训练院等。

以国家职业资格为主，学历资格为辅，逐步将整个学校类系统纳入一体化的初、中、高级职业教育培训体系。初级层次以就业训练中心和再就业服务中心的培训机构为主，中、高级层次以技工学校和职业学校为主。要特别研究通过学校系统培养高级工、技师和高级技师的途径。要通过技师和高级技师的培养，把职前教育与职后教育、全时教育与非全时教育结合起来。在满足企业对熟练劳动者需求的同时，满足企业对高级技术人材的需求；也满足劳动者及其家族对自身人力资源投资的强烈需求。

要调整学校类培训系统、特别技工学校的专业结构，根据劳动力市场的实际需要，对现行专业结构做出适应形势的调整；特别是适度压缩已处长线的第二产业的部分专业，发展社会急需要的第一产业和第三产业的专业，进一步提高学校类系统的适应性和覆盖面。

要特别鼓励学校类培训系统与企业类培训系统接轨，或者直接与企业接轨，走产学结合的道路。学校和企业双方实行优势互补。逐步建立起一整套完善的、能积极发挥各方面优势的、包括各方面力量的职业教育培训网络。

从长远看，各级各类职业教育培训机构最终都要走上市场化、产业化、集约化的道路。职业教育培训机构要通过自行举办经济实体，提供经济、劳务、技术服务，促进产学结合，通过一系列生产性开发活动，获得的经济性收入。

要总结几年来培训集团化和综合培训基地建设的经验，全面改革学校类职业培训系统的办学形式和教学方法，改革招生制度和招生考试办法，逐步实行宽进严出制度，全面改革教学管理，实行模块化的学分制管理办法，突出技能训练，突出学生创新能力的培养。要以重点技工学校和重点就业训练中心为基础，在全国试办具有一定规模的、全方位、综合性、多功能、培训与就业一体化，具有综合性示范作用的职业技能训练中心。鼓励各级各类职业技能开发实体通过联合，组建职业技能开发集团，发挥规模效益。强化综合基地和集团化的组合功能，强调职业需求、职业培训、职业技能鉴定、职业介绍等功能的有机结合、优化组合，发挥总体优势，产生最佳效应，把职业教育培训真正从学科教育体系中分离出来，使之更好地与就业直接相联，使职业教育培训的道路越走越宽。

6.3 企业教育培训系统的改革

企业教育培训系统的主要任务是提高企业人力资本存量，以适应强化现代管理和提高产品科技含量的要求，从而提高企业的市场竞争力，解决企业的生存和发展问题。企业教育培训系统受到市场的硬约束，越来越不可能再搞传统体制下那一套脱离实际的、毫无意义的花架子的东西。根据国外的经验，随着企业改革的深入，多数大、中型企业将真正开始重视自己的教育培训系统。目前，一些地区、一些部门出现的企业教育培训的滑坡，实际是企业改制中的暂时现象，在相当程度上也是对传统企业教育培训严重脱离实际的一种惩罚。

企业本身的性质决定了，企业培训活动首先要解决企业生产发展所需要的实际问题。因此，必然首先选择生产岗位直接需要的职业特定技能，以及本企业所需要的行业通用技能。显然，企业培训系统对技能模块需要的顺序和重点与学校培训系统正好相反。

在企业内，职业特定技能、行业通用技能，甚至核心技能这些概念，都非常现实地与企业生产岗位或工作现场紧密结合在一起。事实上，在企业内不仅仅由专设机构（如企业培训中心）或正式组织制度（如学徒制）对劳动者进行培训，还通过日常的、直接的生产活动对劳动者进行培训。劳动者大量熟练的职业技能的获得，往往是靠日常生产活动中的长期积累，包括工作现场同事之间的交流合作，上下级之间的指导、协调和信息反馈，以及工作时间和业余时间的许多间接活动都在无形中起到培训的作用。企业内的这种与正规培训相对应的非正规培训具有作用大、效果好、投资低、效率高的优点；同时也具有随意性强、规范性差，难以控制和指导的弱点。国家职业资格制度一定要能够全面包容企业内的正规培训和非正规培训，允许和支持在国家标准体系下，企业教育培训在内容和形式上都保有自己的特色。特别是由于我国需要接受职业教育培训的人员比起职业教育培训机构可能容纳的数量要多出几倍到几十倍。因此，我们一定要通过国家职业资格制度对企业非正规培训的指导和确认，扬其所长、避其所短。促进企业工作地学习氛围的形成，促进企业非正规培训与正规培训同样得到发展，使更多的劳动者可以通过多种途径获得教育和培训，并获得国家承认的资格。

近年来，随着我国科学技术水平的不断提高，企业复合工种的专业范围不断拓宽，例如，在许多企业传统的车、钳、铣、磨、刨由于技术演变，已经整合成为新型的数控加工中心。又如，在宝钢等高技术大型企业，一些传统上互不相干的工种，通过一定条件复合成为一个岗位，构成新的“大工种”（又称区域工）。许多企业越来越感觉到技术工人单一的专业能力已经不能适应生产经营发展的需要，随着社会化大工业程度越来越高，工作中的合作能力和自我开发提高能力正在成为企业提高生产效益和劳动者提高就业竞争能力的关键因素。这些变化将导致标准不断被修改，甚至导致新的职业、新的工种、新的技能不断产生。企业教育培训系统最有条件跟踪这些由生产力变动带来的生产岗位和技术标准的敏锐变动，并将这些新的发展直接反映到培训和标准的开发中。企业培训工作的基础性就表现在这里。

7．职业技能鉴定

从1994年起，按照中央关于建立与学历文凭并重的国家职业资格制度的要求，我们开始建立职业技能鉴定工作体系，几年来，这项工作取得了重要进展。目前，已经基本建成以行政立法与行政管理系统、技术标准与技术支持系统、组织实施与实际运作系统和质量保证与证书核发系统等这样四个子系统为支持的完整的工作体系（参见图F04-11）。

通过实际运行，证明了这个工作体系基本上符合我国职业技能鉴定工作的实际需要，符合社会各界对国家职业资格证书制度的需要。

7.1行政立法与行政管理系统

职业技能鉴定法律法规系统是开展鉴定工作的基础，为职业技能鉴定确定了基本法律地位和政策保障等条件。当前，开展职业技能鉴定工作的主要法律法规包括《劳动法》、《职业教育法》、《职业资格证书规定》、《职业技能鉴定规定》和《职业技能鉴定工作规则》等。我们要继续抓紧职业资格制度法律法规体系建设，依据上列文件确定的基本原则，继续完成相关的政策性和技术性文件，以及配套文件的制定。争取在五年内完成国家法律、行政法规与部门规章、地方法规相衔接的职业资格证书制度和职业技能鉴定法律法规体系建设。

我国职业资格证书的国家制度性质要求政府对职业技能鉴定工作行使决策、指挥、协调和监督职能，为此，必须建立相应的行政管理系统。目前，负责这项工作的主要组织机构是各级政府的劳动保障行政部门和国务院行业主管部门的劳动工资机构。它们是职业技能鉴定工作的指挥系统。在国家机构改革和职能转换中，要很好地分析行政部门的职能，继续加强行政管理工作。

7.2技术标准与技术支持系统

技术标准与技术支持系统主要包括：职业分类，职业标准，职业资格培训课程开发，职业资格培训教材编写，以及专家队伍和实验基地的建设，以及相应的科研活动的开展等。我们要在“以职业活动为导向，以职业技能为核心”的原则指导下，进一步完善技术支持体系，确保认证标准、认证内容和认证过程的科学规范、统一公正，确保国家职业资格证书在质量上的等值性和社会通用性。

7.3组织实施与实际运作系统

职业技能鉴定的组织实施与实际运作系统，主要包括职业技能鉴定指导中心，职业技能鉴定所（站），职业技能鉴定管理和考评人员，以及国家题库和国家考务管理体系等四个组成部分，我们分别讨论如下：

（1）职业技能鉴定指导中心

职业技能鉴定指导中心是依据《劳动法》和《职业技能鉴定规定》由政府授权，在行政部门指导下建立的，负责组织、管理和实施职业技能鉴定工作,并提供技术监督、技术支持和技术服务的技术指挥机构。它属于准政府性事业机构，以第三方认证规则指导自己的工作。我国职业技能鉴定的技术指挥机构系统，由劳动保障部职业技能鉴定中心、地方或行业的职业技能鉴定指导中心共同组成。目前，全国各省、直辖市、自治区均已建立了省级职业技能鉴定指导中心；国务院各行业管理部门也大多也建立了职业技能鉴定指导中心。；省、部级职业技能鉴定指导中心的总数已超过60个。

职业技能鉴定指导中心作为职业技能鉴定工作的技术总部，自身建设非常重要。应当说，目前，各级职业技能鉴定指导中心无论从工作制度建设，技术设备投入，人员配备管理，以及工作人员的业务水平等方面，和我们承担的繁重工作相比，都还有相当的差距。要把各级职业技能鉴定指导中心真正建设成为推行国家职业资格证书制度的技术管理机构，还有很多工作要做。各级劳动保障行政部门在机构改革中要切实转变政府职能，支持职业技能鉴定指导中心的建设发展，同时加强指导和监督。

从长远发展和分级分工格局看，劳动和社会保障部职业技能鉴定中心将起国家中心的作用，主要配合政府行政部门负责国家职业资格制度的宏观管理、整体规划、技术支持和技术指导工作；行业部门的职业技能鉴定指导中心将主要承担起国家标准制定指导机构的职能；在国家职业标准的建立、修订和管理，以及相应的课程开发、教材编写、题库建设应更多地依靠行业组织和部门鉴定指导中心及其联系的专家队伍。地方（省、区、直辖市）职业技能鉴定指导中心将主要承担本地区的国家职业资格证书的考核和颁发职责；考核的质量控制和证书的管理应更多地依靠地方劳动保障行政部门。

部分直接管理企业的行业部门，如农业、林业、建筑、铁路、石油、兵器、邮电、航空、航天、交通等主管部门或集团总公司，在发挥标准制定指导中心的功能的同时，在国家职业技能鉴定政策指导和统一技术要求下，直接组织开展本行业的特有工种鉴定工作。

2000年末，全国参加职业技能鉴定的总人数达到442万人。其中地方系统参加鉴定人数为365.8万人（占总数的82.7%）；行业系统参加鉴定人数为76.2万人（占总数的17.3%）。近十年来，累计参加职业技能鉴定的人员已经突破2500万人。

（2）职业技能鉴定所（站）

职业技能鉴定所（站）是鉴定工作组织体系中的基层执行机构，是具体实施鉴定的工作场所，通常建在具备条件的培训机构、教育机构、或企业培训中心，在具备条件时，也可以直接建在企业的工作现场。到2000年年末，我国已建立了8179个鉴定所（站），其中6734个（占总数的82.3%）是由地方劳动部门建立的，1445个（占总数的17.7%）是由行业部门建立的。

职业技能鉴定所（站）直接面对社会履行鉴定服务，是职业技能鉴定工作体系的基本单元，它的工作质量直接决定和影响着整个鉴定工作。因此，一定要进一步加强对职业技能鉴定所（站）的规划管理，调整鉴定所（站）布局，严格鉴定所（站）审批，控制鉴定所（站）数量，杜绝不正当竞争。鉴定所（站）要通过国家题库和国家考务管理等技术系统的运用，提高工作质量，强化日常管理，做好基础数据统计和原始记录存档工作。要完善鉴定所（站）年检评估制度。建立优存劣汰机制，对于不具备条件，不开展工作和违纪违规的鉴定所（站），要予以撤消。劳动部曾公布过50个通用工种的职业技能鉴定所（站）资格条件（试行），今后将学习国外鉴定考核机构管理的经验，以及学习ISO9000标准体系的质量控制方法，进一步建立和完善国家职业技能鉴定所（站）的工作制度和监控手段。

（3）职业技能鉴定考评人员

职业技能鉴定考核与一般测验考试的主要区别是，职业技能鉴定中的相当一部分主要内容，需要通过现场实际操作考核来完成。这一特点决定了职业技能鉴定需要一支在现场直接参与鉴定考核工作，并在现场给予评判的考评人员队伍。目前，全国职业技能考评人员数量已达12.8万人，其中地方系统的考评人员总数为7.96万人（占总数的62%），行业系统的考评人员总数为4.84万人（占总数的38%）。是一支规模不小的队伍。这支队伍既要需要有高等级的专业技术水平，又需要有考试和鉴定专业知识和经验，还需要有良好的职业道德和敬业精神。加强对考评人员队伍的业务培训，资格考核、聘任使用和管理监督是当前职业鉴定工作中的一个重要任务。要参照国外经验，进一步加强考评人员的资格认证管理。一切考官都要先接受严格考试，取得资格，才能够考评他人。要改进考评人员培训工作，对考评人员不仅要进行职业技能鉴定工作管理和政策方面的培训，更重要是，还要开展有针对性的技术技能考评方法方面的培训，同时进行职业道德方面的教育。要加强高级考评员的培训、评聘和管理，高级考评员资格的取得，除了规定的条件外，还要通过论文答辩。答辩题目和内容应当是申报高级考评员者在其所从事职业领域的鉴定考核方面的研究成果。在考评人员的培训和工作指导中，要充分发挥专家委员会的指导作用。我们还要进一步完善考评人员的评聘制度，明确考评员相当于工程师、高级考评员相当于高级工程师的社会地位和待遇。建立考评人员年度评估制度，开展考评人员评优活动，对作风正派、业务精通、工作突出者予以表彰；对违纪违规者予以批评教育，直至取消资格。

（4）国家题库和考务管理系统

命题管理是整个职业技能鉴定技术管理的非常重要的环节。国家题库建设又是当前工作的重点。国家题库作为一个技术环节，其技术方向无疑要服从“以职业活动为导向，以职业技能为核心”的标准导向的改革方向；命题指导原则要坚持标准参照模式，而不是常模参照模式。我们要通过国家题库建设，使知识考试进一步标准化、系统化、简化；使操作考试进一步模块化、实用化和公开化。要进一步提高试题资源质量，并使之适应发展中的智能化、网络化考试的要求。要进一步加强对操作考试的研究，着重抓好操作考核题库的开发。对现行的操作考试采取的三种模式，典型工件、典型作业项目和虚拟环境下的典型模拟操作，要进一步组织专家进行论证，使之得到加强、完善和系统化。还要特别注重研究在学校和企业的不同条件下，组织操作性技能培训和考试的特点和方式，探讨运用新的技术手段建立工作实例库。

目前，国家题库网络建设实行劳动保障部总库、地方分库和行业分库相结合的网络化运行方针。要在确保已经建成的题库网络正常运转的基础上，要进一步扩大国家题库网络覆盖范围，提高国家题库运行管理质量。要通过专家委员会和实验基地检验现有试题资源，同时，要进一步扩大国家题库试题资源的覆盖范围。在近期内，要完成实行就业准入的主要技术工种的题库开发，并完成50个左右重要职业的操作技能模块化题库的开发和推广工作，以满足企业、职业学校和社会不同鉴定方式的需要；在五年或者更长一些时间内，要使国家题库覆盖我国主要鉴定考核职业（工种）。要进一步抓好国家题库网络运行管理机构建设，加强国家题库运行质量监督力度，实行国家题库省（部）级运行机构年检制度。推动和指导行业分库的开发和运行管理工作。

考务管理制度和方法包含一系列的行政性和技术性规定、指导和实际操作方法，是开展职业技能鉴定不可或缺的工作条规和指南。劳动部1993年颁发的《职业技能鉴定规定》，1996年颁发的《职业技能鉴定工作规则》是指导当前职业技能鉴定考务管理工作主要规章，要根据这些规定制定适合本地区、本部门的考务管理制度，科学地确定和选择鉴定考核方法。在以上工作基础上，要逐步全面推行国家考务管理系统，规范和监控职业技能鉴定实施全过程的管理。要进一步加强职业技能鉴定统计工作，实现从原始数据到年度报表的全部计算机管理，并逐步实现统计工作网络化管理；要提高统计分析质量，为鉴定工作的管理和决策提供坚实基础。在“十五”计划期间，要从总体上完成考务管理系统的革新。

7.4质量保证与证书核发系统

证书就是质量，质量是职业技能鉴定的生命，职业资格证书质量管理居于各项工作的首位，完善证书质量保证体系是确立证书制度声誉和权威的关键。我们要始终把提高职业技能鉴定的质量作为最重要、最紧迫的任务。从日常管理、制度建设、队伍建设和技术手段上确保职业技能鉴定质量管理的各项要求得到始终如一的贯彻执行。

国家职业标准是职业技能鉴定质量控制的主要依据。要在严格遵照标准要求的基础上，按照统一命题管理、统一考务管理、统一鉴定所站条件、统一考评人员资格和统一证书管理的原则，做好日常质量管理工作和定期开展的质量检查工作。当前，要着重加强命题质量和题库质量建设，在命题质量上倡导“精品工程”。同时，加强考务管理，加强从试卷编制传送等环节的保密直到阅卷评分记分等全过程的监控。当前，还要着重加强鉴定的现场督考和质量检查。在考务管理上倡导“净土工程”。考务现场督考的重点是考场违纪率管理。从实际统计情况看，当前职业技能鉴定中过高的鉴定通过率和过低的鉴定考试现场违纪率都可能从一个侧面反映了我们的质量管理体系建设上还存在一些急待解决的薄弱环节。

尽管质量控制必须贯穿到整个职业技能鉴定工作的各个主要环节上，在鉴定工作体系中建立相对独立的行政质量监控和技术质量督导系统仍然是十分必要的。我们要在贯彻落实《职业技能鉴定质量督导工作规则》的基础上，进一步完善职业技能鉴定质量督导制度。

从制度建设上，我们要认真研究和学习国际上先进的质量控制体系的基本思想、指导原则和操作方法，以改造我们现行质量控制体系，使质量控制指标更加全面、完整、可观察、可测度，排除人为干扰和非制度因素影响。特别是应当参照英国国家职业资格制度（NVQ）的质量督导体系，以及国际标准化组织的ISO9000体系的原则，制定国家职业技能鉴定指导中心和鉴定所（站）的质量控制标准，以供实际使用。

从队伍建设上，根据今后工作发展，可以考虑成立由劳动保障行政部门牵头，由职业技能鉴定指导中心负责技术督导的人员和有关专家（或者专家委员会）参加的质量督导办公室，具体负责职业技能鉴定质量督导检查工作。现在看来，组建一支相对独立、稳定、分为国家级和省部级的鉴定质量督导员队伍很有必要。国家级质量督导员由劳动保障部聘任，成员主要为各省（区、直辖市，以及行业部门）质量督导办公室组成人员。省部级质量督导员由省、部级劳动保障行政管理部门聘任，成员主要为市（地、州）以下质量督导办公室组成人员。如果今后我们完成了按照NVQ体系和ISO9000原则建立起来的质量控制体系建设，那时质量督导员就需要按照NVQ体系中的外部督导员和ISO9000体系中的认证审核员方式，通过培训，取得资格证书才可以担任。

质量督导办公室和各级质量督导员按规定负责现场督考和质量检查工作。今后要逐步做到，任何职业（工种）的鉴定考核结果都需要有附有质量督导员的质量督导报告才可生效。对职业技能鉴定所站的工作检查，以及对职业技能鉴定指导中心的主要技术工作环节（如国家标准的执行，国家题库的运行和国家考务系统的管理等）的检查，也将由上级委派质量督导员检查或自查，并出具年度质量检查报告。如果鉴定所站系统的质量管理完成了按照ISO9000系统方式的改造，那么对于重点培训机构的鉴定质量控制方式，可以按照新的，ISO9000的模式来运行。

证书核发系统是整个鉴定工作体系的最后一个系统。鉴定工作的成败与否，或鉴定工作的质量好坏，主要看证书的质量和信誉，一种证书如果不能如实地反映持证人的真实水平和能力，就会失去社会的认可，其本身也就失去了存在的意义。所以，证书核发是质量管理的最后一个关键环节，这个环节的工作不做好，就可能前功尽弃，影响和损害其他各个环节。严格按照证书核发程序，搞好证书核发工作，搞好证书核发系统，是鉴定工作体系建设的重要任务。

要严格按照劳动保障部有关规定，进一步完善证书验印、核发与管理办法，加强集中统一，把好职业资格证书的出口关。证书的登录填写和管理都要按照规定逐步实现计算机化和网络化。逐步建立网上公告和网上查询系统，作为证书服务和证书防伪的主要手段。证书管理是国家职业资格证书制度的一个大政策，关系全局，务必高度重视。

7.5拓展职业资格证书工作领域

拓展职业技能鉴定的工作领域，扩大职业资格证书的覆盖范围，是经济和生产发展的需要，是劳动力市场发展的需要，也是实现学业证书与职业资格证书并重的目标的基本要求。扩展工作领域和覆盖范围，要从三个方向入手。第一，拓展职业技能鉴定的社会工作领域；第二，延伸职业技能鉴定的资格等级；第三，扩大职业技能鉴定的职业（工种）覆盖范围。我们分别从这三个方向论述如下：

（1）拓展职业技能鉴定工作领域

1994年以来，在工人考核制度基础上建立起来的国家职业技能鉴定制度，其实施在社会不同方面产生了不同的反响。这项制度首先受到社会上需要鉴定的各种教育培训机构和人员的热烈欢迎；同时，国家和行业举办的各类技工学校、职业学校也表现出一种审慎的欢迎态度；而企业的反应却相对比较冷淡，与之保持了相当的距离。究其原因，尽管可以列出许多影响因素，如当前企业存在的普遍困难等，看来关键问题还是在将企业工人考核纳入职业技能鉴定社会化管理过程中，我们所作的种种制度性、管理性和技术性设计，以及考核内容和形式的安排，比较适合于一般社会性考核；对于结合全日制职业学校的特点考虑得不够充分；也还缺乏深入地研究这种变革如何能更好地适应企业的要求。

在建立国家职业资格制度过程中，以国家统一的标准和社会统一的鉴定方式取代过去学校和企业的那种自定标准、自行培训、自我考核的方式，是职业技能鉴定走向国家证书制度和现代第三方认证规则的必然要求。但是，如果在操作性层面上，我们不能设计出符合学校和企业需要的鉴定考核形式，并由此导致现行鉴定考核工作脱离学校和企业的实际需要，那么这一正确的改革方向就很难坚持下去。鉴于职业学校和企业对学生和员工在职业资格的培养和形成方面有自己的特点，它们在国家职业资格体系建设中又居于特别重要的位置，因此，职业技能鉴定在这两个系统的实施应该采取符合其特点的方式。这就是说，在国家职业标准的统一指导下，在职业技能鉴定社会化管理体制指导下，可以建立社会类职业技能鉴定、学校类职业技能鉴定和企业类职业技能鉴定三个相对独立而又相互联系的子系统。以满足不同方面的需要。

社会类职业技能鉴定运行系统

社会类职业技能鉴定运行系统主要通过政府认定的职业技能鉴定所（站），承担社会上各类人员的职业技能鉴定任务。参加职业技能鉴定人员来源于城镇新成长的劳动力，失业转业劳动力和农村向城市转移的劳动力，他们通常从事个体劳动，或者在个体和私营的小企业就业，也有一些人在规模更大的工商企业从事临时性、流动性较强的工作。他们通常是在参加社会上的各种职业培训机构的培训后，来参加职业技能鉴定活动。当前，社会类职业技能鉴定是推行国家职业资格证书制度的重要工作领域。这一领域的工作重点是，注重服务于就业，服务于广大中、低层次的求职者。县级以下单位的职业技能鉴定机构要将工作范围和服务对象向乡镇企业和农村拓展，为乡镇经济的发展和农村劳动力向非农产业转移提供职业技能鉴定服务。

鉴于社会类职业技能鉴定系统的参与单位往往以社会职业技能培训机构为主，而职业技能培训机构在缺乏其他制度保障时，会本能地追求鉴定通过率，追求证书。因此，这一领域的工作还要特别强调坚持国家标准和质量控制，注意遏止单纯“应试”，单纯追求证书，以到鉴定通过率过高的倾向。

学校类职业技能鉴定子系统

技工学校和各级各类职业学校是我国培养后备劳动力的主要部门，高等职业教育和高级职业培训的发展，使这一部门的工作范围进一步扩大。在各级各类职业学校（院）开展职业技能鉴定工作，可以促进后备劳动力的质量符合就业需要，符合实际生产岗位的需要，具有重要的战略意义。我们要进一步加强职业学校（院）的职业技能鉴定工作。同时，将职业技能鉴定社会化管理与职业学校（院）的教学考试活动有机地结合起来，研究制定出适合职业学校（院）特点的职业技能鉴定模式。对不同层次、不同类型的职业学校（院）的职业技能鉴定工作，要实施有针对性的管理，明确其相应的鉴定等级、鉴定方式、工作程序和工作要求等。要指导学校依据国家职业标准和劳动力市场需求调整专业设置和教学内容，改革教学模式，促进职业学校教育与国家职业分类、国家职业标准相衔接，与国家经济社会发展相适应。

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