人才交流

为选才画坐标——专家解读干部人事制度改革文件

中央六文件为选才画坐标适应完善社会主义市场经济体制的要求，加快干部人事制度改革步伐

今年 3 月，中共中央总书记胡锦涛主持召开中央政治局会议，审议通过了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等五个干部人事制度改革文件。五个文件于 4 月由中共中央办公厅印发。此前，经中央同意，中央纪委和中央组织部联合下发了《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》。这六个文件的颁布，是中央从整体上不断推进干部人事制度改革的重要举措。　

深化干部人事制度改革，是建立和完善社会主义市场经济体制的客观要求，是推进政治体制改革，建设社会主义政治文明的重要措施。这次颁布的六个文件，其内容包括干部的选拔任用、能下能出和日常监督管理等方面。贯穿六个文件的基本精神，是以 “ 三个代表 ” 重要思想为指导，坚持干部队伍 “ 四化 ” 方针和德才兼备原则，用科学的制度、民主的方法、良好的作风、严格的纪律，把人选准用好，进一步提高领导班子和领导干部的领导水平和执政能力，从组织上保证改革开放和现代化建设的顺利进行。

这六个文件的出台，有利于进一步拓宽选人视野，引进竞争机制，调动各方面的积极性，促使优秀人才脱颖而出；有利于加强干部的监督管理，规范党政领导人才的正常流动，推进领导干部能上能下、能进能出；有利于扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，防止和克服用人上的不正之风；有利于营造良好气氛，形成规模效应，从整体上不断推进干部人事制度改革。集中出台这六个文件，体现了党中央大力深化干部人事制度改革，推进社会主义民主政治建设的决心，标志着干部人事制度改革进入到一个与完善社会主义市场经济体制相协调，整体推进、不断深化的新阶段。

专家解读

北京大学政府管理学院副教授杨凤春

中央党校政法研究室研究员刘素华

1 关键词辞职

《党政领导干部辞职暂行规定》

规定：《党政领导干部辞职暂行规定》将领导干部的辞职分为四种情况，即因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职；并分别对其适用范围、辞职条件、辞职程序、辞职后的安排或管理，以及引咎辞职、责令辞职与纪律处分的关系、自愿辞职后的从业限制等作出规范。

解读：在生活变化多、就业灵活性更大的背景下，对官员任期的责任意识要求也相应增强，官员履职的效果、机构的调整等，客观上都必然造成辞职、离职等现象较大数量出现；该规定的调整顺应了变化了的社会现实，有助于干部官员的合理流动，关于引咎辞职、责令辞职等种种细化规定和前段时间的官员问责制相呼应。

原先在公务员中少有辞职观念，关于辞职的一些政策也较粗略，此次是我国历史上将辞职首次以党内细化法规的形式出现，反映了干部管理的精细化，党政干部辞职类型、程序都更细化；显示了法规法典的逐渐规范，体现了党内制度建设的发展。

这些辞职规定在干部管理上肯定会起到积极作用，但 “ 一些解决不了的问题暂时仍是无法解决 ” ，辞职的原因等还没有一个客观评价的标准。

2 关键词红顶商人

《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》

规定：《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》对清理党政领导干部在企业兼职提出了明确要求。年初中纪委、中组部联合下发文件，要求各省区市和中央、国家机关各部委，对县处级以上党政领导干部在企业兼职进行一次集中清理， “ 凡在企业兼职的党政领导干部，要免去或本人主动辞去其在企业的职务；凡企业负责人兼任党政领导职务，要免去其党政领导职务。 ”

解读：从目前来看，各地对红顶商人的清理还是比较到位的。但他提醒，要防止清理时的一刀切和简单处理。他认为，我国目前从经济型政府向服务型政府过渡，各地政府官员的职能还未完全从经济职能转变到单纯提供优质服务环境上来。

在这个背景下，领导干部在企业兼职有两种情况，一种是为确实促进地方经济发展而兼职，一种是为谋私利而兼职。后者明显会妨碍市场经济秩序的建立，而前者的功过不好判定。在转型时期尤其要慎重，应区分情况，在大方向不变的情况下，对特定的企业和案例可采取特殊处理办法，避免主观上好意，但由于未注意 “ 平稳过渡 ” ，客观上又反而造成对地方经济发展的负面影响。

3 、 4 关键词公开选拔竞争上岗

《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》

《党政机关竞争上岗工作暂行规定》

规定：两规定对公开选拔和竞争上岗的适用范围、选拔程序、考试考查的方法、纪律和监督等作了规定。两个文件着重解决以下问题：一是加大推行两项改革的力度，推进公开选拔和竞争上岗工作的经常化、制度化。两个文件进一步明确了各自的适用范围和选拔范围：公开选拔主要适用于选拔党政工作部门的领导成员，竞争上岗主要适用于选拔党政机关或工作部门内设机构的领导干部；公开选拔面向社会选拔，竞争上岗在本单位或者本系统内选拔。《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》还明确规定了应当进行公开选拔的几种情形。

二是努力提高公开选拔和竞争上岗工作的科学化水平。两个文件都将考试、考查涉及的有关问题作为规范的重要内容，规定要以《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》为依据，在职位分析的基础上命制试题，提高命题的科学性；对面试小组组成、面试方法等提出明确要求，以增强面试的科学性和公正性等等。

三是致力于拓宽视野、不拘一格选拔人才。比如：对国有企业、事业单位人员，海外留学回国人员，非公有制经济和社会组织中的人员参加公开选拔作了原则规定；根据选拔职位对人才的需求和选拔优秀年轻干部的需要，规定可以对报名人员的职务层次、任职年限等任职资格适当放宽。

解读：公开选拔包括岗位公开、选举过程、结果等公开。公开选拔我国已进行了好多年，最初从副处级开始，从以前的试点到今天成为制度，体现了人事管理的法制化进程。

群众的广泛参与才能保证将合适的人选拔到适合的岗位，公开还有利于建立良好的激励机制，对一个人真才实学的考查更为有效；党内领导干部实行公开选拔有利于现有人才队伍资源的优良化。

我国进入 WTO 后，物质、信息、人才是我们的三大资源，如何整合现有人才资源是我们的当务之急，如果无能力的人上了岗位不能胜任，或者有能力者不能上岗发挥都是人才的浪费。

公开选拔还有助于避免暗箱操作、买官卖官等干部任免中的腐败行为。公开选拔是对国家、社会和干部本人的负责。但有公开选拔的大方向后，还需要一系列程序性规定保障实施，即关于公开的程序、步骤等。通过公开透明保证公正，同时加强干部考核体系的建立，把既有能力、又有责任感的人切实选拔到岗位上。

同时，就竞争上岗来说，尤其要注意程序、过程在系统上下的公开透明，注意征求内部各方面职工意见，防止领导态度左右内部人员的选拔。

5 关键词下海

《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》

规定：《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》对领导干部辞职从事经营活动提出了规范管理的措施。文件重点就辞职条件、辞职程序、辞职后从业限制等提出了规范管理的要求。文件重申了 “ 三年两不准 ” 的要求，即：党政领导干部辞去公职后三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商、办企业活动。

解读：该意见是和对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知相互配合的，前者承认了我国非公经济发展对人才的需求及各种人才在经营性活动中的地位， “ 中国市场经济的发展需要能人 ” ，但又不可能既做官又从商，对辞职条件和辞职后下海经商行为进行具体限定就显得相当必要。

以前相关方面的活动只以政治纪律予以约束，而无具体规定予以限制。在向市场经济体制转型过程中，我国经济一定程度上存在产权不清、权责不明的情况，在从业人员准入和官商交流方面予以时间界定，很有必要。

6 关键词选举

《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》

规定：该办法是对干部选拔任用决策制度的重要改革。在多年实践的基础上，中央将上级党委提名、群众无记名投票定型为干部选拔任用工作的一项基本制度，明确规定，市（地、州、盟）、县（市、区、旗）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，一般应当由上一级党委常委会提名并提交全委会无记名投票表决，全委会闭会期间急需任用时，应当征求全委会成员的意见。

解读：上级党委提名、群众无记名投票的干部确定方式是我们一直以来都在积极探索实践的，中央也曾多次发文予以强调，此次为首次将其上升到党内规章的高度，体现了制度建设的进步，对我国的政治体制建设、人事制度改革都是促进。

上级党委对下级党委的推荐任命应该符合宪法规定；同时，下级党委只能进入政府机构运行公共权力，通过为百姓提供满意的公共服务，才能使政府进入正常运转局面。群众参与选举更能调动群众参与社会、国家事务的热情；百姓若不参与，更容易使上级党委对下级党委的任命进入专断局面。但是也不排除老百姓选举出的人，不一定是上级党委想任命的人，也确实不能胜任工作。

此办法出台后，重要的是各级党委坚持履行，尊重群众的选举意愿，用好选举结果；以群众评议为主，对提高政治文明将大有裨益。

干部人事改革重在程序完善　

今年以来，中央颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》和《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》等六个关于党政干部人事制度改革的文件。这六个文件的实施，无疑是中央从整体上不断推进干部人事制度改革的重要举措，但其核心的意义还在于通过完善制度来实现党政干部选拔与任用的程序公正。

众所周知，公共权力是国家与社会运行的核心手段，更是公民利益实现的基本保证，而党政干部是我国公共权力的掌有者与使用者，在国家公共权力的运行中处于核心地位，党政干部的思想素养与行政能力直接关系到国家兴衰与公民利益的得失。

因此，党政干部的选拔与任用就显得非常重要。而选拔与任用党政干部的公正与否又是锻造一支高素质的干部队伍的基本保证。中央的六个文件以规范化的制度来规范党政干部的选拔与任用，其目的在于通过公正地选拔与任用党政干部这一公权的使用者来锻造党政干部自身的合理性与合法性，以取信于民。这是加强中国共产党执政能力的基石。

从另一层面讲，制度可分为实体性制度和程序性制度。实体性制度主要是就某项内容的实质性规定，而程序性制度则主要是对实体性制度运作程序的规定。因此，在制度的运行中，制度的公正与否主要靠程序来实现公正。在中央颁布的六个文件中，不少内容是对规范党政干部的选拔与任用的程序性规定，这正是中央力图通过程序性制度的完善来保障党政干部的选拔与任用的公正性。由此也可看出，实现党政干部选拔与任用的程序公正非常重要。

近年许多地方在党政干部的选拔与任用上有诸多创新，积累了很多经验，中央颁布这六个文件正是对各地相关的制度创新的统一和规范。在我国当前的政治体制下，对于公共权力的掌有者与使用者的选拔与任用，有必要实行统一的程序性规定，以保证全国党政干部队伍的同质性，这也是在全国范围内实现党政干部的选拔与任用的程序公正的有力举措。

当然，实现制度的程序公正还取决于制度运行机制的健全与否。制度由正式制度、非正式制度和运行机制所构成的整体，非正式制度（文化、习惯等）和运行机制往往相互交融，不需要人们去刻意关注其运作机制；而正式制度则容易与运行机制存在一定的缝隙，因此，正式制度的效用实现往往有赖运行机制的有序落实。中央颁布的六个文件无疑属于正式制度，其程序公正性的效用的实现自然离不开运行机制的运行到位。这就需要中央和地方在文件的实施过程中予以必要的监督。如果没有对程序的必要监督，再好的制度和再公正的程序的实现都将可能会打折扣。

当前，许多新制度出台常常注重实体而轻程序，这是一些制度建设成效不彰的根本原因。我们很高兴地看到，中央本次颁发的六项文件恰当地弥补了过去某种程度上对制度程序性规定的不足，这可以说也是一种制度的创新。在特定的历史条件下，适宜的制度创新往往能改变当事人的博弈方向与进程，带来制度的功能性力量。

我们希望这六项文件能为打造中国新一代的党政干部发挥独有的重要作用。