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社会保险纠纷司法实务研究
沈威  2017-12-14

社会保险纠纷的概念及分类

社会保险关系涉及劳动者、用人单位、社会保险征缴机构或税务机关、金融机构(银行)等多方主体。主要存在如下三方主体间的关系:一是劳动者与社会保险征缴机构或税务机关之间的关系。在这一关系中,劳动者既是权利主体也是义务主体,劳动者依法享有社会保险待遇,同时负有缴纳社会保险的义务;而依法征缴和发放社会保险金则是社会保险征缴机构或税务机关的职责所在。二是用人单位与社会保险征缴机构或税务机关之间的关系。用人单位负有依法向社会保险征缴机构缴纳保险费的义务,收缴社会保险费是社会保险征缴机构的法定职责。双方是一种管理与被管理的行政关系。三是劳动者与用人单位之间的关系。用人单位向社会保险征缴机构缴纳保险费而非直接向劳动者履行支付义务,双方没有直接的权利义务关系。

根据最高人民法院《民事案件案由规定》来看,社会保险纠纷主要分为养老保险待遇纠纷、工伤保险待遇纠纷、医疗保险待遇纠纷、生育保险待遇纠纷和失业保险待遇纠纷。同时可以看出,社会保险纠纷与劳动合同纠纷、福利待遇纠纷同属于劳动争议的一种。

司法实践中,常见的社会保险纠纷有四种:一是社会保险损失赔偿纠纷。即保险事故发生后,劳动者依照法律、法规的规定,要求用人单位赔偿因其不交、少交或迟交社会保险费的行为所带来的社会保险待遇损失纠纷,司法实践中一般包括工伤损害赔偿纠纷和医疗保险赔偿纠纷。二是参保纠纷。即用人单位依法应当参加社会保险而未参加,劳动者要求建立社会保险关系的纠纷。三是不交、少交或迟交社会保险费的纠纷。即社保关系建立后,用人单位不积极履行缴费义务,是社会保险费缴纳存在瑕疵的行为。四是社会保险金发放纠纷。上述纠纷中,从表面看,都是因用人单位原因引起,纠纷的双方为劳动者和用人单位,因而人们以往不加区分地将它们当作劳动争议。实际上,无论是从理论上,还是从现行的法律规定来分析,以上纠纷在性质上是完全不同的类型,第一种属于劳动争议,后三种属于行政争议。

社会保险纠纷多发的原因分析

案例

胡某,男,出生于195637日,19955月入职深圳某家私公司工作,任雕刻工。20079月之前,家私公司一直没有给胡某缴纳社保,直到200710月才开始由家私公司缴纳。201637日,胡某达到法定退休年龄,家私公司和胡某依法终止了劳动合同。因家私公司为胡某缴纳社保时间不满15年,胡某退休后无法享受养老保险待遇,故胡某以家私公司未为其缴纳满社保导致其无法享受养老保险待遇为由向劳动人事争议仲裁委员会申诉。劳动人事争议仲裁委员会不予受理后,胡某又将家私公司起诉至法院,要求家私公司支付其养老金损失118500元。20165月深圳市龙岗区人民法院经审理,以“家私公司已经为胡某办理社会保险手续,胡某未能提供社会保险机构出具的不能补办证明,不属于人民法院应当受理劳动争议范围”为由,驳回胡某起诉,双方均未上诉。

分析

1995年开始实行的《劳动法》规定了劳动者在退休、患病、负伤、失业、生育等情况下,依法享受社会保险待遇,我国以法律的形式明确了社会保险制度。随着2011年《社会保险法》的出台,我国社会保险制度日臻完善。在社会保险法实施几年来,因多方原因所限,致使社会保险制度还存在诸多不完善之处,正是因为这些缺陷的存在,才导致了社会保险纠纷的产生,上述案例仅仅是众多社会保险案例之一。

首先,我国社会保险制度不健全是社会保险纠纷产生的主要原因。

2011年出台《社会保险法》后,我国才正式以法律的形式建立社会保险制度。由于社会保险制度施行起步晚,相应的配套法律法规不健全,实际操作性不强,各地推进社会保险制度的进程也有差异。劳动者依据《劳动法》和《社会保险法》规定的劳动者享有的权利,在与用人单位解除劳动关系时,要求用人单位为其补缴社会保险费、赔偿相关损失,从而引发纠纷。

其次,行政监管力度不够也是社会保险纠纷多发的原因之一。

用人单位出于自身利益考虑,不为职工缴纳社会保险的现象普遍存在。在此情形下,只有依赖行政执法部门定期主动对辖区用人单位进行监督检查,才能使社会保险的缴纳落到实处,才能有效保护劳动者的合法权益,减少社会保险纠纷的发生。

再者,用人单位的用工制度和劳动者就业机制不规范,也引发了社会保险纠纷。

随着经济的不断发展,民营企业不断涌现,民营企业不为劳动者缴纳或不足额缴纳社会保险的现象较普遍,从而引发了社会保险纠纷。另外,劳动者随意“跳槽”现象普遍,也容易导致用人单位无法正常为劳动者缴纳社会保险而引发纠纷。

社会保险纠纷的司法处理意见

社会保险纠纷在司法实践中,是否应当作为劳动争议处理,总结起来,主要存在两种处理意见。

第一种意见认为,社会保险纠纷应作为劳动争议案件处理。

《企业劳动争议处理条例》第二条规定,企业与职工因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议,按照劳动争议处理。该条例的解释注明,“保险”是指社会保险,包括工伤保险、医疗保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。显然,社会保险费纠纷属于劳动争议。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《劳动争议解释》)第一条将用人单位和劳动者在履行劳动合同过程中,因劳动权利和劳动义务发生的所有纠纷,全部纳入人民法院受理的案件范围之内,同时也将《企业劳动争议处理条例》第二条规定的四项劳动争议涵盖在履行劳动合同过程之中。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条规定,用人单位与劳动者因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议属于劳动争议的受案范围。再根据《民事案件案由规定》,劳动合同纠纷、社会保险纠纷和福利待遇纠纷同属于劳动争议。因此,该种观点认为社会保险纠纷应列入劳动争议的处理范围,如劳动者申请劳动仲裁或起诉到法院,应当作为受案范围。

另一种意见认为,社会保险纠纷应通过行政途径解决,而不宜作为劳动争议案件处理。

其理由是我国目前推行的社会保险主要包括基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险五类。这些社会保险都是由一系列行政法规、规章规定,基本养老、基本医疗、失业保险这三大险种保险费的征缴既是用人单位的法定义务,也是行政法规赋予劳动行政部门、税务部门的行政职责,保险金的发放则属于社会保险经办机构受委托行使行政职能的法定义务,劳动者认为用人单位没有依法缴纳社会保险费的,可以向主管部门投诉,通过行政途径解决,行政机关可以强制征缴并申请人民法院强制执行。

笔者观点

上述两种认识上的不一致,导致在司法实践中针对此类纠纷的处理方式存在较大差异。在目前形势下,本人同意第二种意见,理由如下。

因社会保险发生的争议并不是指因社会保险费发生的争议,而是指因社会保险待遇发生的争议。

《企业劳动争议处理条例》第二条规定,因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议属于劳动争议;《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条规定,因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议属于劳动争议。对上述规定的理解上,很多人存在误解,认为单位欠缴社会保险费应该属于劳动争议的受案范围。实际上,原劳动部早在1993年印发的《〈企业劳动争议处理条例〉若干问题解释》中,就专门对其中的“保险”作了解释,即该“保险”是指社会保险,包括工伤保险、医疗保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。上述解释明确了因“保险”发生的争议是指因“社会保险待遇”发生的争议,而不是指因用人单位欠缴社会保险费发生的争议。所以要严格区分保险费和保险待遇这两个性质完全不同的概念。

最高人民法院的司法解释和答复已经明确了社会保险纠纷不属于劳动争议受理范围。

《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第七条规定,劳动者请求社会保险经办机构发放社会保险金的纠纷不属于劳动争议。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第一条明确,劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续,且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由,要求用人单位赔偿损失而发生争议的,人民法院应予受理。上述两个司法解释其实已经规定了社会保险发放和办理引起的纠纷并不属于劳动争议,即便人民法院应当受理,也是需要满足一定条件的,即用人单位未为其办理,社会保险经办机构又不能补办。这两个条件缺一不可。上述规定,在全国各地法院也得到细化。

比如《北京市高级人民法院、北京市劳动争议仲裁委员会关于劳动争议案件法律适用问题研讨会会议纪要》第一条关于劳动争议案件的受理范围问题:根据《劳动争议调解仲裁法》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险稽核办法》《劳动保障监察条例》及我市的仲裁和审判实践,对于社会保险争议的受理应遵循以下原则。(1)用人单位未为劳动者建立社会保险关系、欠缴社会保险费或未按规定的工资基数足额缴纳社会保险费的,劳动者主张予以补缴的,一般不予受理,告知劳动者通过劳动行政部门解决;(2)由于用人单位未按规定为劳动者缴纳社会保险费,导致劳动者不能享受工伤、失业、生育、医疗保险待遇,劳动者要求用人单位赔偿损失或按规定给付相关费用的,应予受理;(3)用人单位未为农民工缴纳养老保险费,农民工在与用人单位终止或解除劳动合同后要求用人单位赔偿损失的,应予受理。

《广东省高级人民法院、广东省劳动人事争议仲裁委员会关于审理劳动人事争议若干问题的座谈会纪要》规定,用人单位为劳动者建立了社会保险关系,劳动者垫付用人单位未依法缴纳的社会保险费用后,请求用人单位返还的,作为劳动争议处理。劳动者请求用人单位为其建立社会保险关系或缴纳社会保险费的,不作为劳动争议处理,劳动人事仲裁机构或人民法院应告知劳动者向社会保险行政部门或社会保险费征收机构寻求解决。劳动者以基本养老保险费的缴纳年限、缴纳数额不足为由,请求用人单位赔偿基本养老保险待遇损失的,不作为劳动争议处理。

上述司法解释和纪要,特别是北京、广东两地关于审理劳动案件的规定,均明确了社会保险争议纠纷不属于劳动争议,具有很强代表性,代表了当前司法界主流观点。

最高人民法院于20111221日在其官网的答复中称,20109月颁发的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》,第一条规定了劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续,且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由,要求用人单位赔偿损失而发生争议的,人民法院应予受理。而对用人单位欠缴社会保险费或者因缴费年限、缴费数额等发生争议的,未规定由法院受理。因社保机构对用人单位欠缴费用负有征缴的义务,如果劳动者、用人单位与社保机构就欠费等发生争议,是征收与缴纳之间的纠纷,属于行政管理的范畴,带有社会管理性质,不是单一的劳动者与用人单位之间的社保争议。因此,此类争议不宜纳入民事审判的范围,劳动者对用人单位欠缴社会保险费或者因缴费年限、缴费数额等发生争议的,应向相关部门申请解决。

最高人民法院研究室在对甘肃省高级人民法院关于王某与某公司劳动争议纠纷申请再审一案适用法律问题的答复中称,根据《劳动法》《社会保险费征缴暂行条例》的有关规定,征缴社会保险费属于社会保险费征缴部门的法定职责,不属于人民法院受理民事案件的范围。

最高人民法院于20111123日在其官网的答复中称,关于网民反映《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第一条:劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续,且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由,要求用人单位赔偿损失而发生争议的,人民法院应予受理的问题,实际上主要涉及到如何正确认识人民法院受理社会保险争议的范围。对于这一问题,我们在劳动争议司法解释(三)已经作出了明确规定。这个问题主要关系到如何正确界定人民法院司法职责权限与人力资源的社会保障部门行政权能的合理分工。我们认为,在确定这两者界限范围时,应当以《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险法》的规定作为依据。根据这两部法律法规的规定,我国社会保险从办理登记、缴费、发放社保费用到监督检查等均明确规定了由社会保险行政部门负责和管理,这一规定是与我国当前社会发展阶段相适应的,如果人为地由司法权强行介入和干预,不仅不利于日益完善的社会保险功能的正常运行,而且不利于合理划分司法权与行政权的职责,导致二者权限交叉重叠混乱,最终不利于对劳动者合法权益的切实保护。因此,只有那些未被《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险法》明确规定由社会保险管理部门负责处理的事项,因而发生争议的,才纳入到人民法院的受案范围。

最高人民法院于20111220日在其官网的答复中称,我国《社会保险费征缴暂行条例》明确规定了征缴社会保险费用是社会管理部门的职责,用人单位必须为劳动者依法办理社会保险。如果用人单位已经为劳动者办理了社保手续,但不按规定为劳动者交纳社会保险金,无论欠缴社保费或者拒缴社保费,社会管理部门均可依法强制征缴。这种争议并非单纯的劳动者与用人单位之间的社保争议,属于行政管理的范畴。

以上四个答复意见,再次明确了劳动争议案件不属于劳动争议的受案范围。

结合以上司法解释和答复意见,最高人民法院在处理社会保险纠纷受理范围问题上,严格区分了司法机关和行政机关的权限,将社会保险纠纷不列入劳动争议受案范围不仅考虑了行政机关和司法机关之间的权限划分,而且也考虑了劳动者利益,更考虑到社会保险纠纷在法院审理和执行中存在的难度。本人认为不将社会保险纠纷列入劳动争议范围在当前形势下是正确且符合实际的。

当前形势下对社会保险纠纷处理的建议

一是从保护劳动者权益角度出发,应有条件地增加法院受理社会保险纠纷的范围。目前很多企业为了追求利益最大化,不考虑劳动者利益,不为劳动者购买社会保险,导致劳动者退休时无法正常办理退休手续,享受退休待遇。企业的不法行为,仅靠行政机关罚款和处罚,有时候无法起到应有作用。对于一些法院可以受理且也可以在实体上作出处理的社会保险纠纷案件,法院应当有条件地增加受理范围,以更好地保护劳动者利益。

二是行政机关应加大监督和处罚力度,最大程度地杜绝用人单位不为劳动者缴纳社保,不足额缴纳社保等违法情形。劳动行政部门、社保经办机构等行政管理部门,应当切实履行应尽义务,承担起监督用人单位缴纳社保的责任,督促用人单位积极、足额为劳动者缴纳社保,减少社会保险纠纷发生的几率。

三是立法机关应当从法律层面厘清司法机关和行政机关的社会保险纠纷管理权限。由于当前的法律法规,仅对社会保险纠纷的处理做了笼统原则性规定,并没有具体区分行政机关和司法机关在处理社会保险纠纷中的权限,使得社会保险纠纷在某种程度上处于两不管的状态,立法机关应启动立法程序,从法律层面规定社会保险纠纷的处理方式,更加有效地保护劳动者的合法权益,促进社会的和谐稳定发展。

四是建立全国统一的司法处理规则。对于社会保险纠纷案件的司法处理应当本着社会效果和法律效果相统一的原则,从司法层面规范社会保险纠纷的处理规则,统一全国各地法院的裁判规则,避免同案不同判的现象出现,维护法律的权威性。

五是加大社会保险法律法规宣传和执法力度。如通过典型案例、事例讲解政策法规做好宣传社保缴纳工作,让企业和职工深入了解依法参保的好处,而不依法参保会受到处罚,以达到事半功倍的效果,劳动保障监察部门对不依法缴纳社会保险费的企业应依法实施劳动行政监察。

小结

总之,社会保险制度是我国劳动法律制度中一项非常重要的制度,关系到百姓能否安居乐业,社会能否长治久安。因此,对于用人单位与劳动者之间因社会保险发生的纠纷争议,司法机关和行政机关应当合理分工,密切合作,保证劳动者享有一个有力有效的救济途径,来维护自己的权益,从而化解社会矛盾,解决社会纠纷,实现法律效果与社会效果的统一。

 

作者单位:德恒(深圳)律师事务所

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