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构建三级卫生服务体系的人才支撑
张 敏 2016-11-15

“三级卫生服务体系”是政府主导的、非营利的,以县级医疗卫生机构为龙头、乡镇卫生院为主体、村卫生室为基础的,保障我国广大基层群众基本预防保健、基本医疗、卫生监督、健康教育、计划生育技术指导等方面需求的各种卫生医疗机构和服务的总和。作为政府提供公共服务职能的重要组成部分,“三级卫生服务体系”建设的核心支撑在于人才保障。国家有按照服务人口1.4‰的标准配备公共卫生与基层医疗卫生事业医护人员的要求,但由于城乡二元结构,基层卫生人才回流比例极小,农村基层公共卫生服务人才匮乏、总体人才素质不高的问题一直十分突出,很多基层地区公共卫生服务专业人才“招不来、用不上、留不住”,三级卫生服务体系建设遭遇人才瓶颈。

20062月,为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》,中央组织部、人事部、教育部、财政部等八部委决定,联合组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作,简称“三支一扶”计划,为期五年。20114月,八部委再次决定,联合组织实施新一轮为期五年的“三支一扶”计划。第二轮计划实施5年来,全国共选拔招募支医类“三支一扶”大学生1.6万余人到基层公共卫生服务机构开展服务工作,成为基层医疗卫生专业技术队伍的重要来源。十年来,“三支一扶”计划实施机制逐步健全完善,为三级卫生服务体系建设提供了专业化的人才队伍保障,推动三级卫生服务体系普惠性、公益性和均等性的服务实现。

实施情况

一是招录机制日益规范,推动基层医疗卫生机构人岗相适。各地“三支一扶”计划开展中,在申报岗位计划前,协调卫生部门对用人单位进行摸底调查,根据基层医疗卫生机构的实际用人需求,加强岗位预测和征集。截至目前,大多数地方已经建立了基于医疗卫生机构两年空编预测和年初制定招募计划的岗位征集模式,并在此基础上形成了具体的岗位确定机制。同时,各地“三支一扶”办公室联合相关部门制定招募实施方案,专门开发了“三支一扶”网上报名管理系统,实现统一公告、统一网上报名、统一缴费和资格初审的一站式服务,提高招募行为规范性。部分地区紧密结合基层医疗卫生机构实际岗位需求、志愿者的所学专业和具体服务意向,实行岗位互选制;有的地区确立了同等条件下涉医专业人员优先的原则。

二是培养机制权责明确,提高基层卫生人才成长效率。各地在“三支一扶”计划实施中,按照“谁用人、谁受益、谁负责”原则,发挥基层公共卫生机构人才培养的主体责任和关键作用。县级医疗卫生机构、乡镇卫生院等积极组织开展上岗培训、定期培训、专项培训并认真落实“导师制”和“一对一”结对帮扶制度。大多数地方的医疗卫生机构因地、因事制宜,大胆使用“三支一扶”大学生,着力提高服务基层的水平和能力,强化在公共卫生服务岗位上成长成才。

三是以考核带动日常管理,提升基层公共卫生服务质量。参与“三支一扶”计划的大学生分散在县乡基层医疗卫生机构,管理难度较大,因此,加强日常管理与考核是关键。各地结合实际建立了月报制度、面谈制度,对“三支一扶”大学生的请销假、离岗、辞退等事项进行规范。各地医疗卫生机构越来越重视将“三支一扶”大学生平时考核、季度考核、年终考核和服务期满考核有机结合,建立绩效考核奖励机制,促进服务质量提升。

四是期满就业机制得到落实,形成卫生人才基层职业发展模式。各地有效落实人社部《关于统筹实施引导高校毕业生到农村基层服务项目工作的通知》等政策,强化了基层卫生事业单位招考与“三支一扶”大学生招募的联动机制,吸纳人员的总量呈稳步上升态势,引导大学毕业生服务基层的职业发展模式初步建立。第二轮计划期内,江西等部分地区将考核合格,服务期满且自愿留在服务单位工作的“三支一扶”大学生,全部落实工作岗位和编制。

主要成效

多年来,“三支一扶”计划的实施,为基层公共卫生服务机构补充了新生力量,在一定程度上缓解了农村基层公共卫生服务组织高素质专业技术人才匮乏的状况,推动了基层公共卫生服务事业发展,培养了大批青年人才,也产生了明显的示范效应,促进了高校毕业生就业观念转变。

一是建立了紧缺人才供应长效机制,基层医疗卫生服务人才队伍得到优化。从人员招募数量来看,每年全国招募的支医类“三支一扶”大学生总量基本保持稳定,在一定程度上缓解了三级卫生服务体系建设中人才极度匮乏的状况,为发展基层公共卫生服务提供了稳定的人才保障。特别是招募中本科及以上学历人员占比逐年提高,缓解了基层高素质公共服务卫生人才匮乏的状况。天津有6所社区卫生院,在“三支一扶”大学生到岗后,第一次有了本科学历的医护人员。随着城乡一体化和公共服务均等化的发展,各地“三支一扶”计划的岗位领域已经突破“支医”的初定边界,拓展到计生保健、卫生防疫等多个领域,支医类岗位的专业细分倾向不断强化。此外,期满就业本地化,形成了充实基层医疗卫生服务队伍的长效机制。“三支一扶”大学生已经成为乡镇中心卫生院的重要人才来源,成为基层医疗卫生服务的一支重要力量。

二是打造了青年卫生人才培养平台,三级卫生服务能力得到加强。经过了近十年,尤其是近五年的发展,“三支一扶”计划在基层医疗卫生领域人才培养功能已经充分显现。“三支一扶”计划为高校毕业生提供了将所学专业知识有效转化为实践能力的平台,培养了大学生的素质能力。问卷调查显示,有2/3左右的大学生认为参加“三支一扶”计划对“工作作风与工作态度”有较大提升,对“专业知识技能与职业素养”、“公共服务意识和群众工作方法”等有较大提升。跟踪调查显示,大批“三支一扶”大学生服务期满转岗后取得了中高级技术职称,成为基层卫生公共服务的骨干力量;有些地区医疗卫生机构工作的“三支一扶”大学生,专心钻研,成为乡村“小名医”,推动了三级卫生服务能力的提升,促进了基层医疗卫生事业的建设发展。

三是形成了示范效应,营造了引导医学类大学生到基层发展的良好氛围。近年来,随着政策宣传、“三支一扶”精神宣讲等活动的深入开展和“三支一扶”大学生的成长发展示范作用,在相当一部分省区市,“三支一扶”计划人员招考的竞争性日益增强,产生了良好的人才聚集效应。“三支一扶”计划的实施培育了大学生到基层发展的政策品牌,更新了医学类大学生就业观念,对促进医学类高校毕业生到基层发展具有良好的政策和实践引导作用。

突出问题

尽管第二轮计划的实施成效显著,但面对医疗卫生服务的新形势、新任务、新要求,亟待解决的关键问题主要表现在以下方面。

一是临床医学等紧缺专业人才招募不足,无法完全满足基层医疗卫生机构的需要。部分基层紧缺的医疗卫生专业岗位报名不足,导致支医类岗位无法完成招募计划;有些地区招募的大学生中护理、药剂等专业占大多数,而基层医疗卫生机构急需的麻醉、临床医学等专业毕业生尚无法满足需求,直接影响人员到岗率。符合基层医疗卫生服务岗位需求的人员上配置不均衡,岗位要求的专业性与到岗率之间的矛盾凸显。

二是在岗培训尚显薄弱,存在一定的重使用轻培养现象。各地普遍重视“三支一扶”大学生的岗前培训,但对在岗培训则明显重视不足,影响到了大学生在基层医疗卫生机构的作用发挥和成长成才。一方面在岗培训时间有限,部分人员达不到专业技术人员继续教育的法定要求。另一方面,发展性培训不足,医疗卫生岗位的培训内容与课程体系有待完善。

三是与基层人才队伍建设融合不够,动态调整和统筹管理有待提高。大部分基层医疗卫生机构反映“三支一扶”计划两年服务期太短,特别是支医类大学生还有一年的见习期,等顺利进入工作状态后却已经服务期满,频繁的人员流动削弱了基层医疗卫生人才的输送和储备。此外,高校毕业生服务基层的各项目在设计上有所区别,实施中基本以单兵突进为主,没有形成合力。“三支一扶”计划岗位结构与基于其他制度下的基层医疗卫生服务岗位设置的统筹安排不够,岗位设置缺乏与基层医疗人才配置等政策的有效互动互补。

笔者建议,“三支一扶”计划的优化完善应主要从以下几方面着手。首先,强化“加强基层公共服务体系建设”的政策目标,突出“三支一扶”计划作为基层专业技术队伍后备人才的定位。将“三支一扶”计划纳入各地基层人才发展统筹规划。在项目实施过程中确保连续性和稳定性,配套政策体系也需要围绕主要的政策目标进行调整。建议支医类大学毕业生服务期限延长为35年,并出台更明确具体的期满后政策,以利于基层医疗卫生青年人才的成长和基层医疗卫生事业的发展。

其次,构建具有竞争性的制度安排,更好地发挥配置基层医疗卫生人才资源的功能。满足基层医疗卫生服务需要的人才是紧缺的专业性人才,这要求政府在“三支一扶”计划项目管理、工资待遇、服务保障等方面,构建有竞争力的货币补偿机制以及职业发展机制,进一步完善“三支一扶”计划政策体系,促进基层医疗卫生服务人才的定向配置格局和长效机制的发展完善,以人才配置长效机制改善基层医疗卫生人才队伍年龄、知识结构,更好地促进基层医疗卫生事业的发展。

再次,坚持成长与成才并重,进一步加大三级卫生服务体系中人才的培养力度。从培训和帮扶等方面入手,注重培养实效。整合各项教育资源,采取多样的培训方式,落实专项培训经费,规定培训学时要求;实行分层和分类培训,将培训情况作为基层医疗卫生机构负责人的考核项目。完善结对帮带和帮扶机制,整合各方面的资源优势,广泛引入其他力量加强帮扶引导。

最后,在“三支一扶”计划持续推进中应坚持制度协同,突出比较优势。目前,我国引导人才向农村基层流动的政策丰富多元,有各部门各系统的基层人才政策安排。在医疗卫生领域,实施了“社区卫生服务机构全科医生执业制度”、“住院医师规范化培训”项目等。因此,完善“三支一扶”计划应在现行政策协同嵌入的基础上,坚持问题导向,进一步明确定位,强化部门协作和政策兼容衔接,形成比较优势。加强“三支一扶”岗位与其他基层医疗卫生项目、部门或系统基层医疗卫生政策安排的错位配置。丰富岗位类型,回应服务需求,拓展岗位类型,将卫生保健和计生防疫等纳入支扶岗位;减少其他项目或政策已经覆盖的岗位,与基层卫生人才配置互补。

 

作者系中国人事科学研究院法制与绩效研究室副主任

 

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