区域卫生规划实施进展

文 / 任  苒

区域卫生规划是政府合理、有效地配置稀缺社会资源，对区域内卫生资源配置做出“选择”，通过规划方式，运用计划机制和市场机制进行卫生资源配置的一种方式。政府的作用是运用规划手段实现资源配置的公平性，并弥补市场不足和纠正市场失灵；同时，为了克服计划失灵和低效率问题，还要发挥市场配置资源的作用，促使市场更好地发挥作用。

作为我国卫生改革与发展的重大举措，区域卫生规划在全国兴起已十余年。在社会主义市场经济体制下，区域卫生规划是政府对卫生事业进行宏观调控的重要手段，也是区域内合理配置和有效利用卫生资源的必然要求。

1999年，经国务院批准，国家计委、财政部、卫生部联合制定《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》(以下简称《意见》)对区域卫生规划和卫生资源配置做了重要阐述。《意见》提出要实行卫生工作全行业管理，积极实施区域卫生规划，用法律、行政、经济等手段加强宏观管理，并提出要加强卫生资源配置的宏观管理。

之后，除个别地区外，区域卫生规划的制定和实施并未得到相关部门和决策者的重视和关注，区域卫生规划似乎进入了一段沉寂时期。

但是，在新一轮的医改中，区域卫生规划已再次成为一个被广泛关注的重点，摆在了卫生决策者的面前。

卫生部党组书记高强曾明确指出，在城镇，要通过实施区域卫生规划，优化资源配置，积极调整现有医疗卫生资源，大力发展社区卫生服务。各地要根据居民的医疗需求、经济社会发展水平等综合因素，制定区域卫生规划，盘活现有医疗资源，同时，根据需要加大政府投入力度，吸引社会资金，发展壮大医疗资源。

那么，近年来，我国区域卫生规划实施进展状况究竟如何？各地制定和实施区域卫生规划过程中有何特点呢？

实施进展

◆ 制定新一轮区域卫生规划

进入新世纪以来，不少地方政府制定了新的区域卫生规划，做出了有益的探索。如2003年济南市政府制定《济南市区域卫生规划》，提出了四个方面的认识：一是转变观念，提高对区域内卫生医疗机构科学规划和合理布局的认识。二是转变职能，强化全行业管理。三是转变模式，加强预防保健和社区卫生服务。四是转变形象，加快医疗机构内部运行机制改革。该规划尝试对区域内卫生资源进行优化配置，合理调整医疗机构布局和规模，利用兼并、迁移、联合重组、合作共建和集团化管理等形式，组建了医疗服务集团，提高了资源利用效率。

◆ 制定和颁布卫生资源配置标准

卫生资源配置标准是社会主义市场经济条件下合理配置卫生资源的重要保证，制定区域卫生规划的主要依据之一。

我国许多省份卫生资源配置标准制定和颁布的时间是在上世纪90年代末期至本世纪初。截止到2001年，我国已有29个省、市、自治区制定了省级卫生资源配置标准。进入“十一五”规划期前后，多数地区尚未继续调整和颁布相应的卫生资源配置标准，只有少数省份和地区在区域卫生规划制定的基础上，制定了新时期的卫生资源配置标准，如江苏（2004年）和浙江（2006年）等。

◆ 作为政策和改革的依据

不容忽视的是，区域卫生规划可以作为卫生相关政策和改革的依据。《广东省卫生资源配置标准》作为当地卫生行政部门依法行政和医疗服务要素准入的重要依据，在卫生资源的合理配置方面发挥了重要作用。天津市2001年到2005年末的卫生资源配置标准，也是全市调整、监督、检查和评价卫生事业发展的依据。天津市财政部门制定的《天津市卫生事业补助政策实施意见》中明确，“只有符合区域卫生规划的大型医疗设备购置等发展建设项目，经专家论证和有关部门批准后，”才能进入财政专项资金补助项目备选库。

许多地区以区域卫生规划为依托，在卫生体制改革和促进卫生资源优化配置上制定一系列的配套政策。山东省政府出台《关于进一步加快民营经济发展的决定》，鼓励引进社会资本办医。浙江省2003年下发了《浙江省人民政府关于进一步深化医药卫生体制改革的若干意见》（浙政发[2003]39号），以“破除垄断体制、引入竞争机制、优化卫生资源配置”为目标，提出了深化公立医院管理体制和运行机制改革、鼓励发展多种形式的民办医院的政策措施，加快了通过公立医院改革和引进民营医院优化卫生资源配置的步伐。

实施特点

◆ 注重以需求和需要为依据

以天津市为代表的区域卫生规划与资源配置，坚持“以需求为依据、以需要为导向、数量与质量兼顾、注重效率”的原则，统筹兼顾，协调发展，建立起“结构合理、层次分明、功能完善、充满活力”的卫生服务体系，在满足居民基本卫生需求方面起到了重要作用。

天津市注重以功能、结构调整为主线，以资源存量盘活为基础，“发展两头，调整中间”，进一步对现有医疗卫生机构格局进行再调整、重组，提高资源利用效率。天津市卫生局曾明确指出，要通过区域卫生规划的实施，完善“以医学中心为龙头，区域性医疗中心为骨干，公共卫生和社区卫生服务机构为基础”的新型城市医疗服务体系。

◆ 实行卫生资源总量控制与调整

实行卫生资源的总量控制与调整，是我国许多地区区域卫生规划制定和实施的特色之一。浙江省2006年提出国有卫生资源为控制性指标，在规划期内不得突破。国有医疗机构的床位以单个机构计算，必须有90％以上的床位用于基本医疗服务。同时，严格限定扩大规模的标准，凡要突破床位配置数的国有医疗机构，其床位使用率、平均住院日两项指标须优于全省同等级医院床位平均水平。

◆ 卫生资源配置标准注重科学化

在区域卫生规划制定和实施过程中，一些地区对卫生资源的配置和调整并非仅仅依靠计划和规划，而是注重运用市场配置资源的机制和手段，更加注重发挥卫生资源配置标准的作用，注重计划和市场手段的组合效应。

福建省出台《进一步规范公共资源市场化配置工作的实施意见（试行）》，规定8大类卫生资源必须进行市场化配置，包括：全省县级以上公立医疗卫生单位的药品、卫生材料、试剂、疫苗采购；政府采购项目、标准以外的医用仪器设备、科研设备、电教设备、办公设备等物资采购；对外承包经营的食堂、店面、交通工具等服务设备设施；对外实行社会化管理的绿化、保洁等物业管理项目等。

◆ 对重点领域加大资源调整力度

《浙江省卫生资源配置指导标准（2006～2010年）》明确提出，加强今后五年卫生事业发展的宏观调控，有序调整卫生资源的结构和布局，使卫生资源向农村和社区倾斜。新增卫生资源主要用于农村卫生、社区卫生、预防保健、中医中药；国有资源以计划配置为主，社会资源以市场配置为主；国有卫生资源为控制性指标，在规划期内不得突破。

◆ 有序开放市场

在卫生资源配置与调整的过程中，作为推进区域卫生规划实施的策略，各地更加注重坚持以公立医院和非营利性医院为主体，适当发展民营医院、中外合资医院和营利性医院，促进医疗机构的多元化发展和公平竞争，吸引社会投资举办医疗卫生产业。

◆ 多渠道筹措发展资金

天津、广东等地在积极落实投入政策的同时，探索多渠道筹措发展资金的途径。一方面，积极进行卫生投、融资改革，改变政府经费投入方式，从财政拨款逐步过渡为投资；另一方面，在调整卫生资源布局中引入市场调节机制，适度放开医疗市场，吸引社会资金，建立多渠道筹措卫生事业发展资金的新机制。